Column Binnenlands Bestuur, 10 december 2004
Tussen de kerstdagen en oudjaar heerst op de meeste Haagse departementen een grote rust. Behalve bij de rekenmeesters die het EMU-saldo bewaken. Erop of eronder dit jaar?
Voor de meeste financiële ambtenaren is het begrotingsjaar midden december al bijna voltooid en op een enkele piketambtenaar na, lijkt er sprake van een rustig jaareinde. Daar is echter heel wat aan voorafgegaan. Vroeg in 2004 zijn al de eerste financiële stukken voor 2005 besproken. Er is met ware heldenmoed onderhandeld met Financiëninspecteurs, gevolgd door politieke bilateraaltjes rond de Kaderbrief besluitvorming in maart. Ontwerpbegrotingen 2005 zijn opgesteld en door de minister van Financien op Prinsjesdag ingediend, een recht dat alleen hem toekomt.
Honderden kamervragen zijn in oktober beantwoord en de minister en staatssecretaris zijn, voorzien van speakingnotes en korte krabbels, zo goed mogelijk ondersteund bij de begrotingsbehandeling in november. Het grote uitgeven kan weer bijna opnieuw beginnen. De Eerste Kamer moet de begrotingen weliswaar nog wel behandelen maar een kniesoor die daar op let. De Senaat doet er niet echt toe, als het op het budgetrecht aankomt. Te laat in de tijd en geen recht van amendement.
Ook het begrotingsjaar 2004 komt stilletjes ten einde. Elf maanden lang is secuur bezien wat er allemaal aan verplichtingen en uitgaven kon worden verricht en tussentijds zijn twee suppletore begrotingen ingediend. Beschikkingen zijn geslagen, subsidies verleend, projecten aanbesteed. Maar ook dat werk liep eind november af. Met een ongekende creativiteit is in december nog bekeken welke laatste uitgaven kunnen worden gedaan, om budgetten toch vooral zo volledig mogelijk uit te putten, de bekende ambtelijke decemberkoorts. ‘Alles wat elf maanden van het jaar verboden is, lijkt in december geboden’, verzucht men wel eens. Maar nu ook de laatste facturen versneld zijn betaald sluiten de financiële loketten.
Overal? Nee, niet overal. Op één plek in Den Haag brandt nog licht, bij de kasbewaarders van Financiën. Specialisten van verschillende directies rekeningen alle spreadsheets nog eens door en turen naar de girorekening van de Staat der Nederlanden. Over 2003 liep het helemaal mis en werd het begin 2004 gerapporteerde EMU-saldo gaandeweg steeds hoger, door gebrekkige informatie van die vermaledijde gemeenten. Wat staat dit jaar op 31 december om 12 uur ´s middags op de rekening-courant van het rijk? Van maand tot maand is –zoals het IMF voorschrijft- via de Financiën-website gerapporteerd over het befaamde ´twaalf-maandcijfer, het EMU-saldo van uitgaven en ontvangsten. Tot en met oktober lag het nog te hoog, op 3,3%, maar in de Najaarsnota werd hoopvol aan het parlement gemeld dat het dit keer toch moest lukken om op 3% uit te komen. Maar dat waren allemaal ramingen, voorspel.
Nu moeten de ambtenaren Zalm voor de laatste keer trefzeker adviseren. Welke cijfertjes lichten op en hoe is dat saldo te duiden. Een laatste miljardenafdracht naar een fonds of dit juist een dagje verschuiven?. Het enige getal dat door hun hoofden speelt is 3,0. Het is een kwestie van erop of eronder. Erboven bederft iedere verdere trek in oliebollen. Om over de ingekochte champagne maar te zwijgen. Die blijft onaangeroerd, wanneer zelfs de laatstedagsmaatregelen Nederland weer niet onder een EMUsaldo van 3% kunnen houden. Dan gaat het licht uit.
dinsdag, december 07, 2004
vrijdag, november 26, 2004
Bijstand met bijwerking
Column Binnenlands Bestuur 26 november 2004
Suriname heeft het, Bulgarije en de Antillen ontvangen het ook: ambtelijke, technische bijstand. In uiteenlopende vormen dragen westerse landen hun kennis en ervaring over aan transitie- en ontwikkelingslanden. Donoren als het Internationaal Monetair Fonds, Wereldbank en OESO betalen organisatie- en beleidsvernieuwingsprogramma=s van zusterministeries in Oost-Europa en leveren via lidstaten deskundigheid. Voor kortere en langere klussen worden ambtelijke experts uitgezonden, die meewerken aan het reorganiseren en soms bijna van de grond af aan opbouwen van publieke instellingen. Vaak zijn ministeries van Financiën relatief vroeg in dit proces betrokken. De bijstand betreft bijvoorbeeld de organisatie van het ministerie, de vernieuwing van financiële wet- en regelgeving of het belastingstelsel. Vraag is: werkt het, en hoe goed?
Donororganisaties die deze technische bijstand financieren, zijn erg te spreken over deze hulpvorm. Men kan vergaand invloed uitoefenen op de inhoud van de programma=s en de geleverde expertise is van hoog niveau omdat nationale vakministeries hooggekwalificeerde medewerkers uitzenden. Ook is de geleverde technische bijstand 'door ambtenaren voor ambtenaren' minder sjabloonachtig vergeleken met adviezen van adviesbureaus. Tenslotte is de acceptatie en benutting van de programma=s doorgaans hoog. Technische bijstand kortom, werkt omdat het voor relatief bescheiden middelen leidt tot aantoonbare, geaccepteerde verbeteringen.
Zo zijn de achterliggende jaren dankzij technische bijstand in veel Oost-Europese landen de ministeries van Financiën sterk in belang gegroeid. De staf is stevig verjongd en goed en veelvuldig getraind. In plaats van een veredeld boekhoudministerie is Financiën nu vaker een sleuteldepartement, werkend vanuit een op westerse leest geschoeid budgettair en comptabel kader. Daardoor staat men doorgaans sterker in de binnenlandse budgettaire discussie. Tegelijkertijd is men beter in staat de door dezelfde internationale organisaties opgelegde financiële doelstellingen en hervormingsprogramma's te laten welslagen. Zo zijn de achterliggende jaren markten op grote schaal markten geliberaliseerd, is verlaging van het overheidstekorten en de staatsschuld onomstreden, ook zonder vergrijzingproblematiek. Maar ook lijkt men in de ban geraakt van 'new public management', het idee van de klantgerichte, bedrijfsmatige overheid, e-government en het baten-lastenstelsel.
Men adopteert met andere woorden tezamen met de 'technische' bijstand ook veel ideeën die in de donorlanden niet geheel onomstreden zijn of aantoonbaar beperkt effectief zijn gebleken. Of zoals een Britse insider laatst zei; 'Wij exporteren vanuit het Verenigd Koninkrijk werkmethoden die hier niet hebben gewerkt, zoals New Public Management, naar transitielanden, zodat wij ervan af zijn'. En zo kan met 'technische' bijstand toch een sjabloon-achtige manier van werken binnensluipen en worden niet onomstreden werkwijzen en beleidsdoelen 'opgelegd' aan landen, die bij gebrek aan eigen capaciteit zich verlaten op westerse donoren. Daarom is het goed dat ondanks alle lovende woorden over 'technische bijstand' de eerste, meest gevorderde groep van Oost-Europese landen als Tsjechië en Slovenië inmiddels zelf technische bijstand gaat leveren. Wanneer dat kan gebeuren zonder sjabloonachtige denkwijzen wordt stevig verder gebouwd aan sterke publieke instituties in diverse transitielanden, zonder dat die per se een kopie zijn van westerse zusterministeries.
Suriname heeft het, Bulgarije en de Antillen ontvangen het ook: ambtelijke, technische bijstand. In uiteenlopende vormen dragen westerse landen hun kennis en ervaring over aan transitie- en ontwikkelingslanden. Donoren als het Internationaal Monetair Fonds, Wereldbank en OESO betalen organisatie- en beleidsvernieuwingsprogramma=s van zusterministeries in Oost-Europa en leveren via lidstaten deskundigheid. Voor kortere en langere klussen worden ambtelijke experts uitgezonden, die meewerken aan het reorganiseren en soms bijna van de grond af aan opbouwen van publieke instellingen. Vaak zijn ministeries van Financiën relatief vroeg in dit proces betrokken. De bijstand betreft bijvoorbeeld de organisatie van het ministerie, de vernieuwing van financiële wet- en regelgeving of het belastingstelsel. Vraag is: werkt het, en hoe goed?
Donororganisaties die deze technische bijstand financieren, zijn erg te spreken over deze hulpvorm. Men kan vergaand invloed uitoefenen op de inhoud van de programma=s en de geleverde expertise is van hoog niveau omdat nationale vakministeries hooggekwalificeerde medewerkers uitzenden. Ook is de geleverde technische bijstand 'door ambtenaren voor ambtenaren' minder sjabloonachtig vergeleken met adviezen van adviesbureaus. Tenslotte is de acceptatie en benutting van de programma=s doorgaans hoog. Technische bijstand kortom, werkt omdat het voor relatief bescheiden middelen leidt tot aantoonbare, geaccepteerde verbeteringen.
Zo zijn de achterliggende jaren dankzij technische bijstand in veel Oost-Europese landen de ministeries van Financiën sterk in belang gegroeid. De staf is stevig verjongd en goed en veelvuldig getraind. In plaats van een veredeld boekhoudministerie is Financiën nu vaker een sleuteldepartement, werkend vanuit een op westerse leest geschoeid budgettair en comptabel kader. Daardoor staat men doorgaans sterker in de binnenlandse budgettaire discussie. Tegelijkertijd is men beter in staat de door dezelfde internationale organisaties opgelegde financiële doelstellingen en hervormingsprogramma's te laten welslagen. Zo zijn de achterliggende jaren markten op grote schaal markten geliberaliseerd, is verlaging van het overheidstekorten en de staatsschuld onomstreden, ook zonder vergrijzingproblematiek. Maar ook lijkt men in de ban geraakt van 'new public management', het idee van de klantgerichte, bedrijfsmatige overheid, e-government en het baten-lastenstelsel.
Men adopteert met andere woorden tezamen met de 'technische' bijstand ook veel ideeën die in de donorlanden niet geheel onomstreden zijn of aantoonbaar beperkt effectief zijn gebleken. Of zoals een Britse insider laatst zei; 'Wij exporteren vanuit het Verenigd Koninkrijk werkmethoden die hier niet hebben gewerkt, zoals New Public Management, naar transitielanden, zodat wij ervan af zijn'. En zo kan met 'technische' bijstand toch een sjabloon-achtige manier van werken binnensluipen en worden niet onomstreden werkwijzen en beleidsdoelen 'opgelegd' aan landen, die bij gebrek aan eigen capaciteit zich verlaten op westerse donoren. Daarom is het goed dat ondanks alle lovende woorden over 'technische bijstand' de eerste, meest gevorderde groep van Oost-Europese landen als Tsjechië en Slovenië inmiddels zelf technische bijstand gaat leveren. Wanneer dat kan gebeuren zonder sjabloonachtige denkwijzen wordt stevig verder gebouwd aan sterke publieke instituties in diverse transitielanden, zonder dat die per se een kopie zijn van westerse zusterministeries.
maandag, november 08, 2004
Drees grootste Nederlander?
Column Binnenlands bestuur 12 november 2004
Willem Drees had geen sterke maag, was geheelonthouder, speelde korfbal, voerde de AOW in en faalde in de Indonesië-kwestie. Allemaal zaken die de laatste weken weer zijn opgerakeld in de KRO-verkiezing van de ‘grootste Nederlander’. Los van de zin en onzin van deze verkiezing is het buitengewoon leerzaam om ons te verdiepen in en verbazen over markante historische personen, zoals dr. Willem Drees.
Het meeste van wat is overgeleverd betreft de kracht van Drees als bestuurder. Reeds als twintiger werd hij partijbestuurder en lid van de Haagse gemeenteraad én Provinciale Staten. Als dertiger werd hij wethouder, op zijn 47e Kamerlid, op zijn 53e fractievoorzitter. Van zijn 62e tot 72e was hij premier van opeenvolgende kabinetten. Daarna Minister van Staat en binnen de PvdA lid voor het leven van het partijbestuur, al kon niemand voorzien dat hij in 1971, op 85-jarige leeftijd de partij verliet en daarna 17 jaar partijloos bleef. Maar als er iemand heeft genoten van de AOW, was het Drees zelf.
Het is geen wonder dat Wouter Bos de spreekstalmeester is voor Drees bij de lopende verkiezing en zich ongetwijfeld in veel van Drees herkend. Drees was geen visionair of ideoloog, maar vooral een pragmatisch bestuurder, die goed besefte dat het bereiken van resultaten samenwerking vergde met andere politieke minderheden. Dat Drees ‘boven de partijen stond’ valt enigszins te betwijfelen, alleen al gelet op het bisschoppelijk mandement uit 1954 dat katholieken ervan moest weerhouden anders dan KVP te stemmen en daarmee Drees bijna persoonlijk raakte.
Meest opvallend is de stellingname van Drees ten aanzien van de rol van de overheid in het maatschappelijk leven en de gewenste overheidsomvang. Drees wordt door velen allereerst herinnerd als totstandbrenger van de Noodvoorziening Ouden van Dagen in 1947 waardoor gepensioneerden ‘van Drees trekken’. Ook andere sociale wetgeving staat op zijn naam, waardoor het voor de hand ligt hem te vereenzelvigen met de opbouw van de verzorgingsstaat én daarmee gepaard gaande groeiende overheidsuitgaven.
Dat verdient echter een tweetal nuanceringen. Kabinetten onder Drees brachten de overheidsuitgaven veeleer omlaag dan omhoog. In 1946 besloegen de rijksuitgaven 46% van het nationaal inkomen, in 1952 nog maar 27%. Verder voerden kabinetten onder Drees lange tijd een strikte loonpolitiek, die aan de basis stond van de economische groei nadien. Belangrijker dan cijfertjes alleen is de door Drees consequent uitgedragen opvatting dat het beslag van de overheid en de omvang van de overheidsuitgaven niet té omvangrijk moest worden. Hij verschilde daarmee fundamenteel van zijn latere opvolger Den Uyl. In Drees opvatting zou hoge belastingheffing burgers teveel keuzevrijheid ontnemen. Een in omvang beperkte collectieve sector was daarom ook voor de socialist Drees verkieslijk boven een uitdijende staatsmoloch. Dit verschil van opvatting werd een van de redenen waarom Drees in 1971 de PvdA verliet.
Drees grootste Nederlander? Het was een man van zijn tijd, geen tijdloze man, daarvoor ontbrak het hem aan visie bijvoorbeeld in de dekolonisatieperiode. Het zou daarom verwondering wekken als hij ‘grootste Nederlander aller tijden’ werd. Maar wie dan wel? Als we geen betere hebben, doen we het gewoon met Drees. Bepaald geen schande.
Willem Drees had geen sterke maag, was geheelonthouder, speelde korfbal, voerde de AOW in en faalde in de Indonesië-kwestie. Allemaal zaken die de laatste weken weer zijn opgerakeld in de KRO-verkiezing van de ‘grootste Nederlander’. Los van de zin en onzin van deze verkiezing is het buitengewoon leerzaam om ons te verdiepen in en verbazen over markante historische personen, zoals dr. Willem Drees.
Het meeste van wat is overgeleverd betreft de kracht van Drees als bestuurder. Reeds als twintiger werd hij partijbestuurder en lid van de Haagse gemeenteraad én Provinciale Staten. Als dertiger werd hij wethouder, op zijn 47e Kamerlid, op zijn 53e fractievoorzitter. Van zijn 62e tot 72e was hij premier van opeenvolgende kabinetten. Daarna Minister van Staat en binnen de PvdA lid voor het leven van het partijbestuur, al kon niemand voorzien dat hij in 1971, op 85-jarige leeftijd de partij verliet en daarna 17 jaar partijloos bleef. Maar als er iemand heeft genoten van de AOW, was het Drees zelf.
Het is geen wonder dat Wouter Bos de spreekstalmeester is voor Drees bij de lopende verkiezing en zich ongetwijfeld in veel van Drees herkend. Drees was geen visionair of ideoloog, maar vooral een pragmatisch bestuurder, die goed besefte dat het bereiken van resultaten samenwerking vergde met andere politieke minderheden. Dat Drees ‘boven de partijen stond’ valt enigszins te betwijfelen, alleen al gelet op het bisschoppelijk mandement uit 1954 dat katholieken ervan moest weerhouden anders dan KVP te stemmen en daarmee Drees bijna persoonlijk raakte.
Meest opvallend is de stellingname van Drees ten aanzien van de rol van de overheid in het maatschappelijk leven en de gewenste overheidsomvang. Drees wordt door velen allereerst herinnerd als totstandbrenger van de Noodvoorziening Ouden van Dagen in 1947 waardoor gepensioneerden ‘van Drees trekken’. Ook andere sociale wetgeving staat op zijn naam, waardoor het voor de hand ligt hem te vereenzelvigen met de opbouw van de verzorgingsstaat én daarmee gepaard gaande groeiende overheidsuitgaven.
Dat verdient echter een tweetal nuanceringen. Kabinetten onder Drees brachten de overheidsuitgaven veeleer omlaag dan omhoog. In 1946 besloegen de rijksuitgaven 46% van het nationaal inkomen, in 1952 nog maar 27%. Verder voerden kabinetten onder Drees lange tijd een strikte loonpolitiek, die aan de basis stond van de economische groei nadien. Belangrijker dan cijfertjes alleen is de door Drees consequent uitgedragen opvatting dat het beslag van de overheid en de omvang van de overheidsuitgaven niet té omvangrijk moest worden. Hij verschilde daarmee fundamenteel van zijn latere opvolger Den Uyl. In Drees opvatting zou hoge belastingheffing burgers teveel keuzevrijheid ontnemen. Een in omvang beperkte collectieve sector was daarom ook voor de socialist Drees verkieslijk boven een uitdijende staatsmoloch. Dit verschil van opvatting werd een van de redenen waarom Drees in 1971 de PvdA verliet.
Drees grootste Nederlander? Het was een man van zijn tijd, geen tijdloze man, daarvoor ontbrak het hem aan visie bijvoorbeeld in de dekolonisatieperiode. Het zou daarom verwondering wekken als hij ‘grootste Nederlander aller tijden’ werd. Maar wie dan wel? Als we geen betere hebben, doen we het gewoon met Drees. Bepaald geen schande.
maandag, oktober 25, 2004
Vragen staat vrij
Column Binnenlands bestuur 29 oktober 2004
Er is een debat gaande of het kabinetsbeleid beter zou worden geaccepteerd wanneer het goed zou worden ‘uitgelegd’. Misschien gebeurt dat onvoldoende en zouden veel gevoelens van onrust of onzekerheid te voorkomen zijn via passende communicatie. Voor de Kamer is dit krijgen van uitleg over plannen van het kabinet expliciet geregeld. In principe wordt immers voordat een beleidsnota of begroting wordt behandeld, de Kamer in de gelegenheid gesteld schriftelijke vragen in te dienen. Daarnaast kan de Kamer te allen tijde zelf vragen stellen, bijvoorbeeld aan de hand van de ochtendkrant een werkbezoek of een TV-uitzending. Per jaar stellen kamerleden zo’n 1500 schriftelijke vragen. De jaarlijks te behandelen wetsvoorstellen, zo’n 200-300 per jaar, vergen ook eerst een schriftelijke behandeling, met tientallen tot honderden vragen per wet. Vooral begrotingen, die in de vorm van wetsvoorstellen deze weken door de Kamer worden behandeld, zijn een dankbare bron voor Kamervragen. De ingediende Miljoenennota riep 118 vragen op, de EZ-begroting 128 en de VWS-begroting 314, op die in ruim 100 bladzijden werden beantwoord. Een ruwe schatting leert dat er jaarlijks 10-15 duizend schriftelijke vragen worden gesteld.
Is dat allemaal nuttig en nodig ? En draagt het bij aan een bredere acceptatie van het kabinetsbeleid? Een kleine analyse van recent gestelde vragen leert, dat menige vraag zaken betreft die een meer ingevoerd Kamerlid redelijkerwijs zelf hand kunnen beantwoorden, omdat het antwoord op de volgende bladzijde van de nota stond of in een andere, beschikbare bron. Het stellen van kamervragen, een goed parlementair recht, is echter niet alleen bedoeld om informatie te verzamelen. Vragen worden ook benut om de minister een uitspraak te ontlokken. Zo is recent de behandeling van de EZ-begroting gebruikt als kapstok voor het voeren van een discussie over nut en noodzaak van een apart ministerie van Economische Zaken.
Vragen stellen is echter één, ze beantwoorden is twee. Voor de departementale beantwoording bestaat vaak weinig responstijd en sommige antwoorden zouden redelijkerwijs nader onderzoek vergen, maar desondanks worden ook heel relevante vragen niet altijd even passend beantwoordt. Gevolg is dat er nogal eens ‘kluitjes in het riet’-antwoorden voorkomen.
Zo vroeg de Kamer naar aanleiding van de Miljoenennota hoeveel externen bij de rijksoverheid werken, nu het staand beleid is om dit aantal terug te dringen. Het kabinetsantwoord luidt dat in het sociaal jaarverslag van mei 2004 is gemeld dat dit aantal in 2003 op budgetten personeel en materieel 68% lager lag dan in 2002. Met dit antwoord is iets raars aan de hand. Ofwel het rijk heeft een dramatisch effect bewerkstelligd en 2/3 van haar externe adviseurs bedankt. Dat zou groot nieuws zijn en hebben geleid tot een nieuwe kaste van behoeftige, werkloze adviseurs. Ik ken een enkele maar duizenden? Of dit antwoord is een listige wijze van het omzeilen van de vraag. De meeste externen drukken namelijk niet op budgetten voor personeel en materieel, maar worden geboekt op projecten en programma’s. De gerapporteerde daling zegt dus niets over de echte ontwikkelingen ten aanzien van externen. Niemand weet hoeveel externe adviseurs er zijn maar het geven van dat antwoord brengt het kabinet mogelijk meer in verlegenheid dan dit antwoord op een niet gestelde vraag. Zo mommuniceren kabinet en parlement voort.
Er is een debat gaande of het kabinetsbeleid beter zou worden geaccepteerd wanneer het goed zou worden ‘uitgelegd’. Misschien gebeurt dat onvoldoende en zouden veel gevoelens van onrust of onzekerheid te voorkomen zijn via passende communicatie. Voor de Kamer is dit krijgen van uitleg over plannen van het kabinet expliciet geregeld. In principe wordt immers voordat een beleidsnota of begroting wordt behandeld, de Kamer in de gelegenheid gesteld schriftelijke vragen in te dienen. Daarnaast kan de Kamer te allen tijde zelf vragen stellen, bijvoorbeeld aan de hand van de ochtendkrant een werkbezoek of een TV-uitzending. Per jaar stellen kamerleden zo’n 1500 schriftelijke vragen. De jaarlijks te behandelen wetsvoorstellen, zo’n 200-300 per jaar, vergen ook eerst een schriftelijke behandeling, met tientallen tot honderden vragen per wet. Vooral begrotingen, die in de vorm van wetsvoorstellen deze weken door de Kamer worden behandeld, zijn een dankbare bron voor Kamervragen. De ingediende Miljoenennota riep 118 vragen op, de EZ-begroting 128 en de VWS-begroting 314, op die in ruim 100 bladzijden werden beantwoord. Een ruwe schatting leert dat er jaarlijks 10-15 duizend schriftelijke vragen worden gesteld.
Is dat allemaal nuttig en nodig ? En draagt het bij aan een bredere acceptatie van het kabinetsbeleid? Een kleine analyse van recent gestelde vragen leert, dat menige vraag zaken betreft die een meer ingevoerd Kamerlid redelijkerwijs zelf hand kunnen beantwoorden, omdat het antwoord op de volgende bladzijde van de nota stond of in een andere, beschikbare bron. Het stellen van kamervragen, een goed parlementair recht, is echter niet alleen bedoeld om informatie te verzamelen. Vragen worden ook benut om de minister een uitspraak te ontlokken. Zo is recent de behandeling van de EZ-begroting gebruikt als kapstok voor het voeren van een discussie over nut en noodzaak van een apart ministerie van Economische Zaken.
Vragen stellen is echter één, ze beantwoorden is twee. Voor de departementale beantwoording bestaat vaak weinig responstijd en sommige antwoorden zouden redelijkerwijs nader onderzoek vergen, maar desondanks worden ook heel relevante vragen niet altijd even passend beantwoordt. Gevolg is dat er nogal eens ‘kluitjes in het riet’-antwoorden voorkomen.
Zo vroeg de Kamer naar aanleiding van de Miljoenennota hoeveel externen bij de rijksoverheid werken, nu het staand beleid is om dit aantal terug te dringen. Het kabinetsantwoord luidt dat in het sociaal jaarverslag van mei 2004 is gemeld dat dit aantal in 2003 op budgetten personeel en materieel 68% lager lag dan in 2002. Met dit antwoord is iets raars aan de hand. Ofwel het rijk heeft een dramatisch effect bewerkstelligd en 2/3 van haar externe adviseurs bedankt. Dat zou groot nieuws zijn en hebben geleid tot een nieuwe kaste van behoeftige, werkloze adviseurs. Ik ken een enkele maar duizenden? Of dit antwoord is een listige wijze van het omzeilen van de vraag. De meeste externen drukken namelijk niet op budgetten voor personeel en materieel, maar worden geboekt op projecten en programma’s. De gerapporteerde daling zegt dus niets over de echte ontwikkelingen ten aanzien van externen. Niemand weet hoeveel externe adviseurs er zijn maar het geven van dat antwoord brengt het kabinet mogelijk meer in verlegenheid dan dit antwoord op een niet gestelde vraag. Zo mommuniceren kabinet en parlement voort.
donderdag, oktober 14, 2004
Baten en – te veel - lasten
Column Binnenlands Bestuur 16 oktober 2004
Het rijk worstelt met de keuze van een nieuw begrotingsstelsel. Vorige week meldde minister Zalm dat hij de motie Mastwijk gaat uitvoeren: tenminste één departement gaat het werken met een baten-lastenstelsel uitproberen. Dat is de slechtst denkbare keuze.
In 2001 kondigde het kabinet aan het stelsel van baten en lasten rijksbreed te willen invoeren. Dat sloot goed aan bij andere ontwikkelingen zoals de nieuwe manier van verantwoord begroten VBTB. Het verplichtingen-kasstelsel deugt daar niet voor. Bovendien, de bijna veertig uitvoerende agentschappen moéten gebruikmaken van een bedrijfseconomische boekhouding. Een rijksbreed stelsel zou daarom transparanter zijn voor de Kamer, effectiever voor begrotingsbeslissingen en doelmatiger in de beheerskosten. Tot slot zou het eenvoudiger worden om prestaties van overheid en markt te vergelijken, bijvoorbeeld bij publiek-private samenwerking. Een ambtelijke studiegroep werkte het idee verder uit in het rapport ‘Eigentijds begroten’, de Algemene Rekenkamer juichte de keuze voor één stelsel toe en het voornemen werd daarna welwillend in het parlement ontvangen.
Echter in 2003 stelde het kabinet vast dat bij nader inzien een baten-lastenstelsel alleen zichtbare meerwaarde heeft voor agentschappen. Bovendien zou de invoering veel nieuwe regelgeving opleveren wat in tijden van ontbureaucratisering beter gemist kan worden. Ook kost een ander stelsel honderden miljoenen euro’s voor systeeminrichting en opleiding voor medewerkers. Nu stond het rijk er in 2003 veel minder florissant voor dan in 2001 dus dat geld voor een nieuw systeem ontbrak eigenlijk. En aan een baten-lastenstelsel kleeft een groot risico. Als het rijk in enig jaar eens wat meer investeert kan dit bedrijfseconomisch wel te verdedigen zijn, maar het kan tot gevolg hebben dat de kasuitgaven in dat jaar zo hoog worden dat Nederland boven de EMU-norm van drie procent komt. En dat wil het kabinet niet (te vaak).
Een baten-lastenstelsel is vooral nuttig om investeringsbeslissingen zuiverder te maken. De keuze tussen zelf doen of uitbesteden, huren of kopen, groot onderhoud of vervanging, en ‘mensen of machines’ wordt afgewogener. Verder kunnen betere tijdreeksanalyses van kosten worden gemaakt, is vergelijking van de uitvoeringskosten tussen organisaties eenvoudiger en wordt het bepalen van tarieven voor doorberekening secuurder. Een kasstelsel levert deze informatie niet en geeft zelfs perverse prikkels, bijvoorbeeld om te investeren omdat budget over is, duur leasen omdat er onvoldoende jaarbudget is om zelf te investeren, of uitstel van onderhoud hoewel dat leidt tot onvermijdelijk, duur groot onderhoud later. De Tweede Kamer heeft het kabinet in 2004 gemaand toch bij tenminste een departement het stelsel wel in te voeren. Dat is de slechtste denkbare keuze. Er worden geen schaalvoordelen mee behaald, we blijven werken met meerdere stelsels en de proef zal weinig nieuws opleveren. Er is inmiddels meer dan genoeg gestudeerd. Om de knoop ten principale door te hakken, is geen proefdraaien meer nodig. Je moet er niet aan denken dat het departement dat het lef heeft het stelsel bij wijze van proef in te voeren na enkele jaren wordt bedankt voor bewezen diensten en weer terug mag naar kas.
Het rijk worstelt met de keuze van een nieuw begrotingsstelsel. Vorige week meldde minister Zalm dat hij de motie Mastwijk gaat uitvoeren: tenminste één departement gaat het werken met een baten-lastenstelsel uitproberen. Dat is de slechtst denkbare keuze.
In 2001 kondigde het kabinet aan het stelsel van baten en lasten rijksbreed te willen invoeren. Dat sloot goed aan bij andere ontwikkelingen zoals de nieuwe manier van verantwoord begroten VBTB. Het verplichtingen-kasstelsel deugt daar niet voor. Bovendien, de bijna veertig uitvoerende agentschappen moéten gebruikmaken van een bedrijfseconomische boekhouding. Een rijksbreed stelsel zou daarom transparanter zijn voor de Kamer, effectiever voor begrotingsbeslissingen en doelmatiger in de beheerskosten. Tot slot zou het eenvoudiger worden om prestaties van overheid en markt te vergelijken, bijvoorbeeld bij publiek-private samenwerking. Een ambtelijke studiegroep werkte het idee verder uit in het rapport ‘Eigentijds begroten’, de Algemene Rekenkamer juichte de keuze voor één stelsel toe en het voornemen werd daarna welwillend in het parlement ontvangen.
Echter in 2003 stelde het kabinet vast dat bij nader inzien een baten-lastenstelsel alleen zichtbare meerwaarde heeft voor agentschappen. Bovendien zou de invoering veel nieuwe regelgeving opleveren wat in tijden van ontbureaucratisering beter gemist kan worden. Ook kost een ander stelsel honderden miljoenen euro’s voor systeeminrichting en opleiding voor medewerkers. Nu stond het rijk er in 2003 veel minder florissant voor dan in 2001 dus dat geld voor een nieuw systeem ontbrak eigenlijk. En aan een baten-lastenstelsel kleeft een groot risico. Als het rijk in enig jaar eens wat meer investeert kan dit bedrijfseconomisch wel te verdedigen zijn, maar het kan tot gevolg hebben dat de kasuitgaven in dat jaar zo hoog worden dat Nederland boven de EMU-norm van drie procent komt. En dat wil het kabinet niet (te vaak).
Een baten-lastenstelsel is vooral nuttig om investeringsbeslissingen zuiverder te maken. De keuze tussen zelf doen of uitbesteden, huren of kopen, groot onderhoud of vervanging, en ‘mensen of machines’ wordt afgewogener. Verder kunnen betere tijdreeksanalyses van kosten worden gemaakt, is vergelijking van de uitvoeringskosten tussen organisaties eenvoudiger en wordt het bepalen van tarieven voor doorberekening secuurder. Een kasstelsel levert deze informatie niet en geeft zelfs perverse prikkels, bijvoorbeeld om te investeren omdat budget over is, duur leasen omdat er onvoldoende jaarbudget is om zelf te investeren, of uitstel van onderhoud hoewel dat leidt tot onvermijdelijk, duur groot onderhoud later. De Tweede Kamer heeft het kabinet in 2004 gemaand toch bij tenminste een departement het stelsel wel in te voeren. Dat is de slechtste denkbare keuze. Er worden geen schaalvoordelen mee behaald, we blijven werken met meerdere stelsels en de proef zal weinig nieuws opleveren. Er is inmiddels meer dan genoeg gestudeerd. Om de knoop ten principale door te hakken, is geen proefdraaien meer nodig. Je moet er niet aan denken dat het departement dat het lef heeft het stelsel bij wijze van proef in te voeren na enkele jaren wordt bedankt voor bewezen diensten en weer terug mag naar kas.
dinsdag, september 28, 2004
Die andere rekenkamer
Column Binnenlands Bestuur, 1 oktober 2004
Verscholen in een lommerrijke laan in Scheveningen liggen de burelen van het Centraal Plan Bureau (CPB), waar ons economische wel en wee al bijna zestig jaar wordt doorgerekend. Hoewel haar naam in het buitenland zorgt voor gefronste wenkbrauwen en men zichzelf op internet profileert als >Bureau voor economische beleidsanalyse=, heeft ze een respectabele reputatie verworven als economische denktank. Zowel rijksbegroting als tegenbegrotingen zijn recent weer doorgerekend, effecten van beleid in kaart gebracht en de machthebbers is een spiegel voorgehouden. Dit laatste tot ongenoegen van kabinetsleden die liever geschrapt zagen dat het kabinetsbeleid niet alleen positief uitwerkt op onze economie. CPB-analyses spelen een belangrijke rol bij de algemene en financiële beschouwingen.
Maar heeft het CPB veel invloed? Ja en nee. Het CPB is goed vertegenwoordigd in de Haagse arena. Ook is er een druk Haags circuit van overleg- en adviesraden waarin de CPB-leiding actief opereert. En bijvoorbeeld de minister van Financiën en de gehele leiding van het Directoraat-generaal van de Rijksbegroting zijn ex-CPB-ers.
Culturele factoren versterken de invloed van het CPB. In Nederland hechten we veel waarde aan de economische onderbouwing van beleid. Budgettaire ramingen van Financiën zijn bijna een-op-een te herleiden tot CPB-becijferingen. Feitelijk heeft het CPB een monopolie op het doorrekenen van lopend beleid en verkiezingsprogramma=s en is ze nauw betrokken bij het doorrekenen van nut en noodzaak van grote investeringen. Dat hóeft niet. Financiën zou haar ramingen goed kunnen baseren op eigen berekeningen. Dan zou ze ook meer budgettaire speelruimte hebben. Hoewel veel overleg plaatsvindt tussen Financiën en CPB over beleidseffecten, volgt Financiën het CPB doorgaans toch nauwgezet. Dat lijkt een verstandige keuze, omdat dit bijdraagt aan de acceptatie en legitimatie van beleid.
Maar is het CPB wel zo=n goede raadgever voor economische prognoses? De economische wetenschap is bepaald niet onfeilbaar gebleken, CPB-modellen zijn niet onomstreden, haar berekeningen niet feilloos. En een economische invalshoek is wel een noodzakelijke maar geen voldoende basis voor beleidsbeslissingen.
Daarom is het goed dat er ook kritiek wordt geuit op het CPB en haar modellen. Zoals Bomhoff lang deed en ook andere economen bij tijd en wijle doen. Of zoals de Adviesraad Wetenschaps- en Technologiebeleid die recent met het CPB de degens kruiste over een rapport over nut en noodzaak van kennissubsidies. En via de kritische reflectie op het presteren van het CPB door gerenommeerde economen en wetenschappers in 2003, op uitnodiging van het CPB zelf.
Kwalijker dan kritiek op het CPB zou het zijn wanneer haar rapporten onvoldoende op waarde worden geschat, zoals de rapportages over de Betuweroute in 1994. Dan wordt ze als Cassandra, wier ondraaglijke lot eruit bestond dat ze wel het vermogen had om naderende rampen te voorspellen, maar door niemand meer werd geloofd.De positie van het CPB, nu onderdeel van Economische Zaken, zou het best geborgd worden, door er een onafhankelijk Hoog College van Staat van te maken, zoals haar zuster-Rekenkamer en zo verder te immuniseren voor politieke beïnvloeding. >Speaking truth to power=, zoals de fameuze politicoloog Aaron Wildavsky de kerntaak van beleidsanalisten verwoordde, kan niet goed genoeg geborgd worden.
Verscholen in een lommerrijke laan in Scheveningen liggen de burelen van het Centraal Plan Bureau (CPB), waar ons economische wel en wee al bijna zestig jaar wordt doorgerekend. Hoewel haar naam in het buitenland zorgt voor gefronste wenkbrauwen en men zichzelf op internet profileert als >Bureau voor economische beleidsanalyse=, heeft ze een respectabele reputatie verworven als economische denktank. Zowel rijksbegroting als tegenbegrotingen zijn recent weer doorgerekend, effecten van beleid in kaart gebracht en de machthebbers is een spiegel voorgehouden. Dit laatste tot ongenoegen van kabinetsleden die liever geschrapt zagen dat het kabinetsbeleid niet alleen positief uitwerkt op onze economie. CPB-analyses spelen een belangrijke rol bij de algemene en financiële beschouwingen.
Maar heeft het CPB veel invloed? Ja en nee. Het CPB is goed vertegenwoordigd in de Haagse arena. Ook is er een druk Haags circuit van overleg- en adviesraden waarin de CPB-leiding actief opereert. En bijvoorbeeld de minister van Financiën en de gehele leiding van het Directoraat-generaal van de Rijksbegroting zijn ex-CPB-ers.
Culturele factoren versterken de invloed van het CPB. In Nederland hechten we veel waarde aan de economische onderbouwing van beleid. Budgettaire ramingen van Financiën zijn bijna een-op-een te herleiden tot CPB-becijferingen. Feitelijk heeft het CPB een monopolie op het doorrekenen van lopend beleid en verkiezingsprogramma=s en is ze nauw betrokken bij het doorrekenen van nut en noodzaak van grote investeringen. Dat hóeft niet. Financiën zou haar ramingen goed kunnen baseren op eigen berekeningen. Dan zou ze ook meer budgettaire speelruimte hebben. Hoewel veel overleg plaatsvindt tussen Financiën en CPB over beleidseffecten, volgt Financiën het CPB doorgaans toch nauwgezet. Dat lijkt een verstandige keuze, omdat dit bijdraagt aan de acceptatie en legitimatie van beleid.
Maar is het CPB wel zo=n goede raadgever voor economische prognoses? De economische wetenschap is bepaald niet onfeilbaar gebleken, CPB-modellen zijn niet onomstreden, haar berekeningen niet feilloos. En een economische invalshoek is wel een noodzakelijke maar geen voldoende basis voor beleidsbeslissingen.
Daarom is het goed dat er ook kritiek wordt geuit op het CPB en haar modellen. Zoals Bomhoff lang deed en ook andere economen bij tijd en wijle doen. Of zoals de Adviesraad Wetenschaps- en Technologiebeleid die recent met het CPB de degens kruiste over een rapport over nut en noodzaak van kennissubsidies. En via de kritische reflectie op het presteren van het CPB door gerenommeerde economen en wetenschappers in 2003, op uitnodiging van het CPB zelf.
Kwalijker dan kritiek op het CPB zou het zijn wanneer haar rapporten onvoldoende op waarde worden geschat, zoals de rapportages over de Betuweroute in 1994. Dan wordt ze als Cassandra, wier ondraaglijke lot eruit bestond dat ze wel het vermogen had om naderende rampen te voorspellen, maar door niemand meer werd geloofd.De positie van het CPB, nu onderdeel van Economische Zaken, zou het best geborgd worden, door er een onafhankelijk Hoog College van Staat van te maken, zoals haar zuster-Rekenkamer en zo verder te immuniseren voor politieke beïnvloeding. >Speaking truth to power=, zoals de fameuze politicoloog Aaron Wildavsky de kerntaak van beleidsanalisten verwoordde, kan niet goed genoeg geborgd worden.
maandag, september 13, 2004
Begroten in 2014
Column Binnenlands Bestuur 17 09 2004
3 maart 2014
Nog altijd was de oude balzaal van het kamergebouw een lust voor het oog. Steeds minder bezoekers wisten dat de Tweede Kamer hier in de vorige eeuw bijeenkwam. Inmiddels stond het gebouw bekend als onderzoeks- en enquêteruimte van het parlement. Wie hier werd binnen geleid, wist dat hij een moeilijk uur tegemoet ging. Omroepmannen spoedde zich naar de cameraposities, toen de kroongetuige van deze enquête de gang binnenstapte. Vandaag moest hij zijn allesbeslissende verklaring afleggen, Cas Rebel, minister van Financiën, tot de EG hem –en met hem Nederland- aan de schandpaal had genageld. Een ‘spaghetti-boekhouding’, werd hem nagedragen. Hij en Nederland zuchtten sindsdien onder de Europese tucht en toezichtmaatregelen, als een ouderwetse artikel 12-gemeente. Hoe kon het zover zijn gekomen ?
4 november 2012
‘This smells like Dutch budgeting’, sneerde de Ecofin-voorzitter Farneti in de richting van de Kroatische minister van Financiën Jakir. Ze zweeg en zag het onmogelijke van haar voorstellen in. Hoe goed ze ook op papier oogden, zodra krachtwoorden als ‘Dutch Budgeting’ werden gebruikt’ was haar positie verloren. De Ecofin zou haar bezuinigingsvoorstellen afkeuren vanwege het hoogst onzekere karakter. Ze moest terug naar haar kabinet, maar het nieuws zou haar vooruit gesneld zijn. Ze beraadde zich op haar positie. ‘Dutch budgeting, mijn hemel’.
6 juni 2010
.. and therefore we come to the conclusion that the budgetary practices of the Netherlands can no longer be tolerated within the policy-framework of the Ecofin which gives rise to the use of the article 15 procedure clause IV putting the legitimate right for the committee to ask the Dutch Cabinet to replace the minister of Finance and appoint a EU-delegate as supervisor of national budgetary decision-making for a period to be decided upon in the next meeting’. Zoals altijd waren het kromme engelse zinnen van de Italiaanse Ecofin-voorzitter maar iedereen begreep haar wel. Voor Rebel was het over en uit, Nederland kwam in de wurggreep van een Europese toezichthouder. Geen onbekend verschijnsel in de openbare financiën maar niemand had ooit gedacht dat deze uitwerking van de Europese Grondwet van 2006 gebruikt zou worden.
7 mei 2008
Het was een glorieuze zegetocht geweest voor Cas Rebel. Uit het niets had zijn nieuw opgerichte partij een monsterzege behaald. Uit het niets naar 29 zetels. Het incasseren ervan was ook snel gebeurd. Bos premier, Rebel Financiën en Schultz Binnenlandse Zaken en vice-premier. Het conservatieve gedachtegoed van Balkenende zou eindelijk verdwijnen en het CDA kon onder leiding van Eurlings de oppositie in. Nederland zou echt klaar worden gemaakt voor de 21e eeuw. Zijn onbekendheid met Financiën werkte niet in Rebels nadeel. Hij had zijn sporen verdiend met complexe mergers & acquisitions en was een cijfergoochelaar pur sang. Een eenvoudige overheidsboekhouding kon hij wel aan. Sinds zijn komst gonsde het daarom op Financiën. Lepe leningconstructies met gemeenten, interim-dividenden zelfs voordat winsten zeker waren bij overheids-deelnemingen, sale-and-lease-back-constructies van netwerken, voorfinanciering van snelwegen door provincies, afromen van vermogens van zbo’s, kortingen voor door burgers vooruitbetaalde belastingen. Geen idee leek te gek om met deze minister te worden besproken. ‘Cash for Cas’ grapte men vaak.
3 maart 2014
Nog altijd was de oude balzaal van het kamergebouw een lust voor het oog. Steeds minder bezoekers wisten dat de Tweede Kamer hier in de vorige eeuw bijeenkwam. Inmiddels stond het gebouw bekend als onderzoeks- en enquêteruimte van het parlement. Wie hier werd binnen geleid, wist dat hij een moeilijk uur tegemoet ging. Omroepmannen spoedde zich naar de cameraposities, toen de kroongetuige van deze enquête de gang binnenstapte. Vandaag moest hij zijn allesbeslissende verklaring afleggen, Cas Rebel, minister van Financiën, tot de EG hem –en met hem Nederland- aan de schandpaal had genageld. Een ‘spaghetti-boekhouding’, werd hem nagedragen. Hij en Nederland zuchtten sindsdien onder de Europese tucht en toezichtmaatregelen, als een ouderwetse artikel 12-gemeente. Hoe kon het zover zijn gekomen ?
4 november 2012
‘This smells like Dutch budgeting’, sneerde de Ecofin-voorzitter Farneti in de richting van de Kroatische minister van Financiën Jakir. Ze zweeg en zag het onmogelijke van haar voorstellen in. Hoe goed ze ook op papier oogden, zodra krachtwoorden als ‘Dutch Budgeting’ werden gebruikt’ was haar positie verloren. De Ecofin zou haar bezuinigingsvoorstellen afkeuren vanwege het hoogst onzekere karakter. Ze moest terug naar haar kabinet, maar het nieuws zou haar vooruit gesneld zijn. Ze beraadde zich op haar positie. ‘Dutch budgeting, mijn hemel’.
6 juni 2010
.. and therefore we come to the conclusion that the budgetary practices of the Netherlands can no longer be tolerated within the policy-framework of the Ecofin which gives rise to the use of the article 15 procedure clause IV putting the legitimate right for the committee to ask the Dutch Cabinet to replace the minister of Finance and appoint a EU-delegate as supervisor of national budgetary decision-making for a period to be decided upon in the next meeting’. Zoals altijd waren het kromme engelse zinnen van de Italiaanse Ecofin-voorzitter maar iedereen begreep haar wel. Voor Rebel was het over en uit, Nederland kwam in de wurggreep van een Europese toezichthouder. Geen onbekend verschijnsel in de openbare financiën maar niemand had ooit gedacht dat deze uitwerking van de Europese Grondwet van 2006 gebruikt zou worden.
7 mei 2008
Het was een glorieuze zegetocht geweest voor Cas Rebel. Uit het niets had zijn nieuw opgerichte partij een monsterzege behaald. Uit het niets naar 29 zetels. Het incasseren ervan was ook snel gebeurd. Bos premier, Rebel Financiën en Schultz Binnenlandse Zaken en vice-premier. Het conservatieve gedachtegoed van Balkenende zou eindelijk verdwijnen en het CDA kon onder leiding van Eurlings de oppositie in. Nederland zou echt klaar worden gemaakt voor de 21e eeuw. Zijn onbekendheid met Financiën werkte niet in Rebels nadeel. Hij had zijn sporen verdiend met complexe mergers & acquisitions en was een cijfergoochelaar pur sang. Een eenvoudige overheidsboekhouding kon hij wel aan. Sinds zijn komst gonsde het daarom op Financiën. Lepe leningconstructies met gemeenten, interim-dividenden zelfs voordat winsten zeker waren bij overheids-deelnemingen, sale-and-lease-back-constructies van netwerken, voorfinanciering van snelwegen door provincies, afromen van vermogens van zbo’s, kortingen voor door burgers vooruitbetaalde belastingen. Geen idee leek te gek om met deze minister te worden besproken. ‘Cash for Cas’ grapte men vaak.
Op prinsjesdag gebeurt het ….niet
Essay Binnenlands Bestuur 17 september 2004
Dit jaar zal de Peter Leidelmeier voor het laatst de hem vertrouwde rituelen verrichten rond het derde-dinsdag-koffertje. De bijna gepensioneerde begrotingscoördinator van Financiën heeft al vele jaren de taak de begrotingsstukken in te mogen pakken en er sierlijke oranje linten om te wikkelen. Later die dag kan iedereen op TV volgen hoe Zalm in de Tweede Kamer de linten losknoopt en zijn rede houdt.
Hoewel de aandacht voor de rijksbegroting het sterkst is geconcentreerd rond prinsjesdag, spelen de echt kritische momenten zich af ruim voor en na die datum. Prinsjesdag is de scharnier waar de budgettaire besluitvorming om draait, maar eigenlijk een luw moment in de feitelijke besluitvorming. De belangrijkste keuzen zijn gemaakt in het regeeraccoord en verder gepreciseerd in de kabinetsbesluitvorming in het voorjaar. Voorzover nog wijzigingen plaatsvinden, gebeurt dat in parlementaire besluitvorming van oktober tot december. Zelfs bijna alle ‘nieuws’ is op Prinsjesdag al bekend. Bewindslieden ontsnappen bewust aan de nieuwsovervloed van die dag door al eerder in augustus en september de publiciteit te zoeken. In het dit jaar wat minder jolige VVD-weekendje begin september ‘praatten de bewindslieden de fractie bij over de gemaakte budgettaire keuzen’, aldus de Volkskrant.
Wat zijn dan wel de kritische momenten in de besluitvorming, waarin schuilt zit de macht –en onmacht- van Financiën? In de Verenigde Staten start het begrotingsdebat met de door de president ingediende begroting die echter ‘death on arrival’ is; de echte keuzen maakt het Congress zelf. In het Verenigd Koninkrijk daarentegen horen vakministers tijdens het uitspreken van de Budgetspeech in het parlement door Gordon Brown ‘hoeveel zij het komend jaar te besteden hebben’. Het zijn twee uitersten, in Nederland ligt dit genuanceerder. Vakministers maar vooral Financiën spelen hier wel een flinke rol, het parlement daarentegen nauwelijks. Waardoor komt dat?
Aan de basis van de dominantie van begrotingsbeslissingen door de regering ligt ten eerste de gegroeide praktijk van gedetailleerde regeeraccoorden, waarmee coalitiepartners stabiliteit inbouwen. Daar komt het sinds 1994 gevoerde beleid van Zalm bij van meerjarige ijklijnen, plafonds per departement voor uitgaven en ontvangsten. Tezamen leidt dit tot gedetailleerde financiële paragrafen in regeeraccoorden die ook nog eens daadwerkelijk worden nageleefd, met soms exegetische precisie. Omdat de (aanstaande) minister van Financiën doorgaans nauw bij de opstelling van het regeeraccoord betrokken is, alsook zijn ambtenaren, is de invloed van Financiën fiks. Er is echter een tweede sleutelmoment voor Financiën, de allereerste vergadering, het constituerend beraad van het kabinet. Daarin laat Financiën de geactualiseerde regels budgetdiscipline vaststellen. Ministers, die bij hun aantreden ook al moesten beloven de (vaak noodzakelijke) ombuigingen te gaan realiseren, worden zo gecommitteerd aan strenge interne discipline; tegenvallers zelf opvangen, meevallers inleveren. De Comptabiliteitswet vereist ook nog eens dat er geen budgettaire toezeggingen worden gedaan in het land of aan het parlement zonder de instemming van Financiën. Wie zich eraan bezondigt, kan een blauwe brief van Financiën verwachten. Wet, regeeraccoord en budgetdisciplineregels tezamen verschaffen Financiën zo een stevige positie ten opzichte van departementen en voor de regering ten opzichte van de Kamer.
Heeft de Kamer dan niets in de melk te brokkelen? De Eerste Kamer zeker niet, als het om de begroting gaat. Ze kan het begrotingswetsvoorstel alleen in zijn geheel verwerpen (nooit gebeurt) en behandelt deze pas in de periode maart-mei. Dan is het leeuwendeel van het geld al besteed. Gerard Van Westerloo documenteerde in zijn kostelijke boek “Niet spreken met de bestuurder’ de machteloosheid van de senatoren op.
Over macht en invloed van de Tweede Kamer wordt verschillend gedacht. Begrotingsdeskundige Minderman is in zijn dissertatie ‘Tweede Kamer en Rijksfinanciën’ kritisch over de formele inhoud van het budgetrecht van de Kamer, vooral omdat het parlement bij een aantal belangrijke budgettaire beslissingen niet, onvoldoende of te laat wordt betrokken. Begrotingsbeleid, bijvoorbeeld tekortdoelstellingen en meerjarenramingen. blijven ongeautoriseerd. De hiervoor genoemde budgetdisciplineregels worden zonder het parlement vastgesteld. Benutting van bestaande bevoegdheden schiet tekort. Leden van de Tweede Kamer mogen bijvoorbeeld volgens de Grondwet weliswaar geen (‘tegen’)begroting’ indienen, dat is voorbehouden aan de regering. Via wetsamendementen kunnen parlementsleden effectief echter hetzelfde bereiken en desgewenst budgetten verhogen verlagen of verschuiven. Desondanks slagen zij daar niet in. Natuurlijk, jaarlijks worden zo’n 1000 moties ingediend waarvan zelfs een derde wordt aangenomen. Maar die sorteren weinig budgettaire effect. Aangenomen amendementen op de begroting zijn zeer, zeer schaars. Enige becijfering leert dat op het totaal van de ingediende begrotingen het aantal aangenomen amendementen in geld vertaald kleiner is dan een procent, om precies te zijn 0,14% -0,18% in de achterliggende jaren. Daarnaast is er nog een raar fenomeen. Behalve het respect dat Kamerleden hebben voor de financiële kaders in het regeeraccoord, houdend zij zich als farizeeërs aan de budgetdisciplineregels. Terwijl het parlement daar geenszins aan gebonden is, het zijn slechts interne kabinetsafspraken. Desondanks sabelen parlementariërs iedere voorstel tot verhoging van een begroting door een collega-kamerlid neer met de dooddoener; en waar is uw dekking??? Vergaande, vrijwillige politieke zelfbinding als teken van de smalle marges en invloed van ons parlement in de begrotingsallocatie.
De verhoudingen tussen Financiën en uitgavendepartementen liggen iets subtieler dan doorgaans wel wordt beschreven. Vaak wordt erop gewezen dat door de langdurige budgettaire krapte (ruwweg de laatste twee decennia van de vorige eeuw) veel budgettaire besluitvorming is gecentraliseerd. Niet alleen in Nederland maar ook elders is er macht naar het centrum, hier Financiën en Algemene Zaken, verschoven. In het boek ‘Controlling public Expenditure; The changing role of Central Budget Agencies’ waaraan onder meer de Leidse professor Jouke de Vries meewerkte, worden ook subtielere processen van machtsverschuiving benoemd. Natuurlijk is er macht naar het centrum verschoven maar het centrum is niet almachtig. Zo betoogt budgetgoeroe Schick dat ministeries van Financiën (te?) sterk gefixeerd zijn op kaderstelling en tekortreductie. De departementale medewerking daarvoor wordt echter bereikt door grote eigen verantwoordelijkheden te laten hoe binnen de totaaluitgaven prioriteiten worden gesteld. In geval van bezuinigen móet een departement meedoen, maar hóe bepaalt het departement zelf. Zo zijn met instemming van Financiën opgelegde taakstellingen ingevuld op wijzen die niets van doen hebben met de oorspronkelijke aanleiding (slimmer inkopen, minder externen) zolang het departementsbudget maar verlaagd werd. Ruiterlijk gaf Zalm in de Kamer aan niet te volgen hoe men zou ombuigen, als men budgetten maar taakstellend verlaagde. Per saldo is Financiën dus een goede kasbeheerder, maar heeft ze invloed verloren op de echte allocatie van de middelen, aldus deze critici.
Het zal de pret op Financiën niet drukken. ‘s Avonds, op Prinsjesdag feest Financiën met bier en band in eigen huis en spreekt Zalm zijn dankwoord uit. Het is weer gefikst, de Miljoenennota en begrotingen hebben de Kamer bereikt op de derde dinsdag, precies zoals de Grondwet vereist. Leidelmeier en de zijnen hebben het werk er weer op zitten.
Dit jaar zal de Peter Leidelmeier voor het laatst de hem vertrouwde rituelen verrichten rond het derde-dinsdag-koffertje. De bijna gepensioneerde begrotingscoördinator van Financiën heeft al vele jaren de taak de begrotingsstukken in te mogen pakken en er sierlijke oranje linten om te wikkelen. Later die dag kan iedereen op TV volgen hoe Zalm in de Tweede Kamer de linten losknoopt en zijn rede houdt.
Hoewel de aandacht voor de rijksbegroting het sterkst is geconcentreerd rond prinsjesdag, spelen de echt kritische momenten zich af ruim voor en na die datum. Prinsjesdag is de scharnier waar de budgettaire besluitvorming om draait, maar eigenlijk een luw moment in de feitelijke besluitvorming. De belangrijkste keuzen zijn gemaakt in het regeeraccoord en verder gepreciseerd in de kabinetsbesluitvorming in het voorjaar. Voorzover nog wijzigingen plaatsvinden, gebeurt dat in parlementaire besluitvorming van oktober tot december. Zelfs bijna alle ‘nieuws’ is op Prinsjesdag al bekend. Bewindslieden ontsnappen bewust aan de nieuwsovervloed van die dag door al eerder in augustus en september de publiciteit te zoeken. In het dit jaar wat minder jolige VVD-weekendje begin september ‘praatten de bewindslieden de fractie bij over de gemaakte budgettaire keuzen’, aldus de Volkskrant.
Wat zijn dan wel de kritische momenten in de besluitvorming, waarin schuilt zit de macht –en onmacht- van Financiën? In de Verenigde Staten start het begrotingsdebat met de door de president ingediende begroting die echter ‘death on arrival’ is; de echte keuzen maakt het Congress zelf. In het Verenigd Koninkrijk daarentegen horen vakministers tijdens het uitspreken van de Budgetspeech in het parlement door Gordon Brown ‘hoeveel zij het komend jaar te besteden hebben’. Het zijn twee uitersten, in Nederland ligt dit genuanceerder. Vakministers maar vooral Financiën spelen hier wel een flinke rol, het parlement daarentegen nauwelijks. Waardoor komt dat?
Aan de basis van de dominantie van begrotingsbeslissingen door de regering ligt ten eerste de gegroeide praktijk van gedetailleerde regeeraccoorden, waarmee coalitiepartners stabiliteit inbouwen. Daar komt het sinds 1994 gevoerde beleid van Zalm bij van meerjarige ijklijnen, plafonds per departement voor uitgaven en ontvangsten. Tezamen leidt dit tot gedetailleerde financiële paragrafen in regeeraccoorden die ook nog eens daadwerkelijk worden nageleefd, met soms exegetische precisie. Omdat de (aanstaande) minister van Financiën doorgaans nauw bij de opstelling van het regeeraccoord betrokken is, alsook zijn ambtenaren, is de invloed van Financiën fiks. Er is echter een tweede sleutelmoment voor Financiën, de allereerste vergadering, het constituerend beraad van het kabinet. Daarin laat Financiën de geactualiseerde regels budgetdiscipline vaststellen. Ministers, die bij hun aantreden ook al moesten beloven de (vaak noodzakelijke) ombuigingen te gaan realiseren, worden zo gecommitteerd aan strenge interne discipline; tegenvallers zelf opvangen, meevallers inleveren. De Comptabiliteitswet vereist ook nog eens dat er geen budgettaire toezeggingen worden gedaan in het land of aan het parlement zonder de instemming van Financiën. Wie zich eraan bezondigt, kan een blauwe brief van Financiën verwachten. Wet, regeeraccoord en budgetdisciplineregels tezamen verschaffen Financiën zo een stevige positie ten opzichte van departementen en voor de regering ten opzichte van de Kamer.
Heeft de Kamer dan niets in de melk te brokkelen? De Eerste Kamer zeker niet, als het om de begroting gaat. Ze kan het begrotingswetsvoorstel alleen in zijn geheel verwerpen (nooit gebeurt) en behandelt deze pas in de periode maart-mei. Dan is het leeuwendeel van het geld al besteed. Gerard Van Westerloo documenteerde in zijn kostelijke boek “Niet spreken met de bestuurder’ de machteloosheid van de senatoren op.
Over macht en invloed van de Tweede Kamer wordt verschillend gedacht. Begrotingsdeskundige Minderman is in zijn dissertatie ‘Tweede Kamer en Rijksfinanciën’ kritisch over de formele inhoud van het budgetrecht van de Kamer, vooral omdat het parlement bij een aantal belangrijke budgettaire beslissingen niet, onvoldoende of te laat wordt betrokken. Begrotingsbeleid, bijvoorbeeld tekortdoelstellingen en meerjarenramingen. blijven ongeautoriseerd. De hiervoor genoemde budgetdisciplineregels worden zonder het parlement vastgesteld. Benutting van bestaande bevoegdheden schiet tekort. Leden van de Tweede Kamer mogen bijvoorbeeld volgens de Grondwet weliswaar geen (‘tegen’)begroting’ indienen, dat is voorbehouden aan de regering. Via wetsamendementen kunnen parlementsleden effectief echter hetzelfde bereiken en desgewenst budgetten verhogen verlagen of verschuiven. Desondanks slagen zij daar niet in. Natuurlijk, jaarlijks worden zo’n 1000 moties ingediend waarvan zelfs een derde wordt aangenomen. Maar die sorteren weinig budgettaire effect. Aangenomen amendementen op de begroting zijn zeer, zeer schaars. Enige becijfering leert dat op het totaal van de ingediende begrotingen het aantal aangenomen amendementen in geld vertaald kleiner is dan een procent, om precies te zijn 0,14% -0,18% in de achterliggende jaren. Daarnaast is er nog een raar fenomeen. Behalve het respect dat Kamerleden hebben voor de financiële kaders in het regeeraccoord, houdend zij zich als farizeeërs aan de budgetdisciplineregels. Terwijl het parlement daar geenszins aan gebonden is, het zijn slechts interne kabinetsafspraken. Desondanks sabelen parlementariërs iedere voorstel tot verhoging van een begroting door een collega-kamerlid neer met de dooddoener; en waar is uw dekking??? Vergaande, vrijwillige politieke zelfbinding als teken van de smalle marges en invloed van ons parlement in de begrotingsallocatie.
De verhoudingen tussen Financiën en uitgavendepartementen liggen iets subtieler dan doorgaans wel wordt beschreven. Vaak wordt erop gewezen dat door de langdurige budgettaire krapte (ruwweg de laatste twee decennia van de vorige eeuw) veel budgettaire besluitvorming is gecentraliseerd. Niet alleen in Nederland maar ook elders is er macht naar het centrum, hier Financiën en Algemene Zaken, verschoven. In het boek ‘Controlling public Expenditure; The changing role of Central Budget Agencies’ waaraan onder meer de Leidse professor Jouke de Vries meewerkte, worden ook subtielere processen van machtsverschuiving benoemd. Natuurlijk is er macht naar het centrum verschoven maar het centrum is niet almachtig. Zo betoogt budgetgoeroe Schick dat ministeries van Financiën (te?) sterk gefixeerd zijn op kaderstelling en tekortreductie. De departementale medewerking daarvoor wordt echter bereikt door grote eigen verantwoordelijkheden te laten hoe binnen de totaaluitgaven prioriteiten worden gesteld. In geval van bezuinigen móet een departement meedoen, maar hóe bepaalt het departement zelf. Zo zijn met instemming van Financiën opgelegde taakstellingen ingevuld op wijzen die niets van doen hebben met de oorspronkelijke aanleiding (slimmer inkopen, minder externen) zolang het departementsbudget maar verlaagd werd. Ruiterlijk gaf Zalm in de Kamer aan niet te volgen hoe men zou ombuigen, als men budgetten maar taakstellend verlaagde. Per saldo is Financiën dus een goede kasbeheerder, maar heeft ze invloed verloren op de echte allocatie van de middelen, aldus deze critici.
Het zal de pret op Financiën niet drukken. ‘s Avonds, op Prinsjesdag feest Financiën met bier en band in eigen huis en spreekt Zalm zijn dankwoord uit. Het is weer gefikst, de Miljoenennota en begrotingen hebben de Kamer bereikt op de derde dinsdag, precies zoals de Grondwet vereist. Leidelmeier en de zijnen hebben het werk er weer op zitten.
De departementale VBTB-operatie bezien
Essay Binnenlands bestuur, mei 2004
Wat willen we bereiken en wat gaan we daarvoor doen?
Het lezen van een begroting doe je niet voor je plezier. De vaak lijvige boekwerken hebben een hoog jargongehalte, bevatten vaak eindeloze rijtjes cijfers en verbloemen wat de lezer zoekt, hoofdlijninformatie over beleidsvoornemens en de financiële mogelijkheden en onmogelijkheden voor meer of minder uitgaven. Het is daarom niet verwonderlijk dat met enige regelmaat de begroting van departementen en gemeenten onderhanden wordt genomen om de toegankelijkheid te vergroten. De rijksoperatie VBTB, die sinds 2002 heeft geleid tot herontwerp van begroting en verantwoording van departementen, wordt dit jaar geëvalueerd. Is de operatie geslaagd ?
Het VBTB-initiatief past in het streven naar een meer bedrijfsmatig werkende overheid, waarin de beleidsprestaties en daarmee gemoeide kosten meer centraal staan. Maar in welke mate werkt de rijksoverheid inmiddels echt bedrijfsmatig? Koerst het rijk af op een resultaatgericht besturingsmodel met een heuse beleidsbegroting en -verantwoording? Gaandeweg komen ook meer kritische geluiden los hieromtrent. Zou er bij het rijk ook sprake zijn van ‘bedrijfsmatige schijnbewegingen’, zoals Aardema rapporteerde over het gemeentelijke BBI-project? En hoe zit het met doeltreffendheid en doelmatigheid van zulke operaties?
New public management als leidend idee
Onze samenleving ‘economiseert’. Steeds vaker kenschetsen we verhoudingen binnen organisaties en tussen mensen onderling in economische termen. We sluiten contracten, rekenen elkaar af of ‘runnen een toko’. Burgers calculeren en overheden werken op basis van risicomanagement. Dit denken is wetenschappelijk gefundeerd in het New Public Management (NPM). De NPM-taal en denkwijze heeft inmiddels een prominente rol gekregen. Alom wordt gestreefd naar ‘resultaatgerichtgericht management’, ‘sturen op resultaten’ en ‘afrekenen op prestaties’. Samengevat zijn de belangrijkste ideeën uit het NPM-gedachtengoed: opsplitsing van organisaties door verzelfstandiging, beheersmatige vrijheden voor managers, expliciete prestatiemaatstaven, outputsturing en afrekenmechanismen met prikkels. Maar ook: een effectiever politiek primaat en meer betrokken burgers.
Resultaatgericht management
‘Een priester en een taxichauffeur legden het bijltje erbij neer en gingen naar de hemel. Sint Pieter toonde de priester zijn eeuwig verblijf – een hut. Dan toonde Sint Pieter de chauffeur zijn eeuwig verblijf, - een herenhuis. De priester was verontwaardigd en vraagt Sint Pieter, “Vanwaar het verschil?” Sint Pieter zei ; Als jij preekt, dan slapen de mensen. Als deze chauffeur zijn taxi rijdt, dan bidden ze!’ De moraal van het verhaal : het zijn de resultaten die tellen.
Er zijn een groot aantal domeinen aan te wijze waar het NPM-gedachtengoed ingang heeft gevonden waaronder de VBTB-operatie. Deze is zo genoemd naar het initiële rapport ‘Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording’. Het streven is de begroting van departementen zó vorm te geven dat voor politiek en burgers transparant wordt, wat de doelen van beleid zijn, welke instrumenten daartoe worden ingezet (subsidie, voorlichting, wetgeving, ambtelijk apparaat) en welke financiële middelen hiermee zijn gemoeid. Waarom financiert de overheid de scheepvaartsector, reïntegratie, of padvinderij en met hoeveel geld? Heeft extra geld geleid tot extra resultaat? Door politici geformuleerde doelen moesten daarvoor worden geoperationaliseerd en SMART geformuleerd, zodat duidelijk is wat men wanneer wilde bereiken. Aan de prestatiegegevens per doelstelling moesten streefwaarden worden gekoppeld. Systematisch moest over de beleidsresultaten worden gerapporteerd in de jaarverantwoording die vroeger zou worden uitgebracht, mei in plaats van september. Tot slot zou alle beleid periodiek worden geëvalueerd, de programmering hiervan moest onderdeel zijn van de begroting, waarmee een sluitend systeem van planning en control zou bestaan.
De aanpak en inhoud van de operatie
De in 1999 door Financiën ontvouwde plannen zijn voortvarend uitgewerkt zodat vanaf de begroting 2002 de beleidsbegroting een feit was. Er werd bijna €100 mln. vrijgemaakt door het kabinet en toegekend aan departementen onder voorwaarde van co-financiering, zodat er inmiddels minstens ca. €200 mln. is geïnvesteerd om de operatie te doen slagen. De Rekenkamer werkte constructief mee door een secure en kritische monitoring van het project, waarna de eerste begrotingen nieuwe stijl september 2001 in de Kamer lagen, zelfs nog voor de funderende Comptabiliteitswet was aangenomen. Enige invloed had de Kamer met de motie Van Walsum, waarmee onder meer het belang van gevalideerde niet-financiële informatie werd benadrukt. Want ook die moest voortaan kloppen!
Artikelgrootte fors gestegen
Een van de opmerkelijke zaken die bleek uit ingediende begrotingen, in VBTB-stijl was dat het aantal begrotingsartikelen, voortaan beleidsartikelen genaamd, drastisch bleek gereduceerd. In plaats van 800 artikelen bestaan er thans bij de departementen nog een kleine 200 beleidsartikelen. De gemiddelde grootte ervan is enorm. Bij Landbouw ruim €200 mln., bij Justitie ca €250 mln, bij BZK €350 mln , bij Defensie €700 mln, bij SZW ruim €1 mld en bij OCW ook ruim €1 mld per beleidsartikel. Op zo’n 10-20 bladzijden per beleidsartikel wordt zo een bedrag van honderden miljoenen tot gemiddeld een miljard euro onderbouwd. Binnen zo’n beleidsartikel mag zonder nadere parlementaire goedkeuring worden geschoven, al is een toelichting hierover in de verantwoording wel noodzakelijk. De flink gestegen artikelgrootte was even schrikken voor kamerleden, op zoek naar informatie en grip op de uitgaven.
De artikelgrootte van VBTB-beleidsartikelen verschilde fors van de oude begrotingsopzet omdat de artikelen per saldo in omvang verveelvoudigden. De geboden extra of nieuwe informatie in de beleidsbegroting zou deze aggregatie moeten legitimeren. Is dat ook gelukt? Daarover direct meer maar eerst moet worden vastgesteld dat van diverse andere voornemens in het VBTB-project minder terecht is gekomen. Interdepartementale overzichtconstructies, die inzicht moeten geven in het geld dat verschillende departementen aan hetzelfde doel besteden, zijn spaarzaam van de grond gekomen. De informatie over budgetflexibiliteit, waarmee het parlement inzicht krijgt in de vrije ruimt per beleidsartikel, laat doorgaans maar weinig speelruimte zien, alles lijkt juridisch of beleidsmatig dichtverplicht. De paragraaf beleidsveronderstelling’ bevat doorgaans een opsomming met excuses vooraf waarom de beleidsdoelen misschien toch niet gehaald gaan worden. De met VBTB nieuw ingevoerde ‘bedrijfsvoeringsmededeling’ van de ministers aan de Kamer dat het departementaal beheer op orde was bestond enkele jaren maar is inmiddels weer naar de achtergrond verdwenen. Kortom, was is er wel goed gelukt?
De resultaten van VBTB
De ontvangst van de eerste begrotingen in 2002 was wisselend. ‘Een bloedeloze operatie’, rapporteerde Flip de Kam in de NRC. ‘Echt inzicht in prestaties ontbreekt, en daar gaat het nu net wel om’. Veel positiever is de professionele gemeenschap van de OESO, zij het geconditioneerd. Wanneer de VBTB-operatie slaagt, loopt Nederland internationaal voorop, aldus de OESO in een studie, mits de relatie van beleidsdoelen en middelen maar goed gelegd wordt.
De Rekenkamer is tot nog toe positief over de nieuw gemaakte beleidsbegrotingen. De vaart moet er dan wel inblijven bij het jaarlijks aanbrengen van verdere verbeteringen. Haarscherp moet worden waar koppeling van doelen, instrumenten en geld wel, of niet kan. Wat moet nog beter? De vraag ‘wat te bereiken’ is volgens de ARK bij 29% van de beleidsartikelen in de begrotingen 2003 adequaat beantwoord. Bij 47% is de vraag onvolledig uitgewerkt, bij 24% echter geheel niet . De vraag naar instrumenten is adequaat beantwoord bij 56% van de beleidsartikelen, gedeeltelijk bij 38%. Vaak ontbreken nog adequate prestatiegegevens. De vraag naar de kosten is goed uitgewerkt in 69%.
Het Instituut Onderzoek Overheidsuitgaven ging gedetailleerd na hoe SMART de VBTB-beleidsartikelen 2003 zijn geformuleerd.
· 157 beleidsartikelen omvatten 497 te bereiken doelen
· bij 1/3 van de geformuleerde doelen wordt geen koppeling met het geld gelegd
· van alle 497 doelen is slechts 31% specifiek, 40% meetbaar en 48% tijdgebonden geformuleerd
· 35% van alle doelen is noch specifiek, noch meetbaar, noch tijdgebonden geformuleerd . Gemeten in geld omvat dit 39% van de rijksbegroting.
Het parlement, als belangrijkste afnemer van begrotingsstukken, blijft een kritische toon aanslaan. VBTB zou de stukken te technisch maken, bureaucratiseren en nog te weinig de resultaten zichtbaar maken, hetgeen nota bene het centrale streven van de operatie betrof. VBTB-verantwoordingen tonen veeleer wat is gedaan (activiteiten) dan wat is bereikt (resultaten). Veel relevante data ontbreken nog in de verantwoordingen. Zicht op de effectiviteit en doelmatigheid ontbreekt daardoor, in de ogen van parlementariërs. De schrik rond de geaggregeerde beleidsartikelen is men wel te boven, maar veel informatie is ‘zoek’, ook volgens andere onderzoekers. Een van de klachten is dat de begrotingsstukken nu wel een heel sterk verhalend karakter hebben gekregen, lange uiteenzettingen over doelen en instrumenten, maar essentiële budgettaire informatie lijkt verdrongen naar de achtergrond. Alleen in een aparte verdiepingsbijlage is te reconstrueren welke mutaties er zijn tussen eerdere begrotingsstanden en de nieuw ingediende budgetvoorstellen. Het zichtbaar maken van de ontvangsten en de belastinguitgaven (tax-expenditures) per beleidsartikel is wel een heel nuttige keuze. Positief is ook de aandacht voor evaluatie-onderzoeken.
Uiteindelijk is de vraag relevant of de VBTB-operatie bijdraagt aan een betere allocatie; waar wordt de laatst geheven belastingeuro het meest kosten-effectief besteed? Is de informatiewaarde van begrotingsstukken zodanig verbeterd dat er ‘betere’ besluiten’ worden genomen? En is dat dankzij VBTB? Daarover zijn geen eenduidige uitspraken te doen. Bijvoorbeeld de groei van de aandacht voor evaluatie-onderzoek, dat een impuls kreeg met VBTB, is positief. Sommige departementen kennen evenwel ook los van VBTB een stevige ex ante evaluatiecultuur zoals de OEI-onderzoeken van Verkeer en Waterstaat bij infra-projecten. Ook elders groeide de systematische beleidsevaluatie al zoals bij ontwikkelingssamenwerking. Dus of VBTB het verschil maakt is lastig te zeggen. Een belangrijke tekortkomingen aan de huidige beleidsbegroting blijft, dat de begrotingen geen antwoord geven op de vraag wat beleid ‘kost’. Daarvoor is immers een baten-lastenstelsel nodig, dat eerst door Financiën (mede om deze reden van noodzakelijk inzicht in de kosten van beleidsproducten) aan de Tweede Kamer is aangekondigd, maar waarop men eind 2003 –om goede redenen- weer op teruggekomen is. Daardoor ontbreekt kosteninzicht nog steeds in de huidige VBTB-begrotingsopzet op kasbasis, de kosten van beleidsproducten of uitvoeringskosten van beleid blijven slechts te traceren, hetgeen uit allocatief oogpunt een gemis is.
Effecten en neveneffecten van VBTB
Ligt de meerwaarde van VBTB dan vooral in het meer resultaatgericht managen op de departementen zelf? Volgens veel betrokkenen heeft de aanpak zeker verfrissend gewerkt en konden ook beleidsambtenaren gaandeweg worden gewonnen voor het idee systematischer inzicht te geven in de relatie tussen doelen, instrumenten en geld. Terecht werd gezegd dat er naast de bekende 3W vragen; ‘Wat willen we bereiken, Wat gaan we daarvoor doen en Wat mag het beleid kosten’, drie voorafgaande W-vragen te beantwoorden zijn; ‘Wat is het probleem, Wiens probleem is dit en Waarom moet de overheid het weer oplossen’? Gezonde, nuchtere vragen. Per saldo heeft VBTB zo de betrokkenheid van financials bij de beleidsvorming en –uitvoering verdergaand gelegitimeerd. Beleidscontrol kreeg zo een nieuwe impuls.
Volgens managers, geïnterviewd in het tijdschrift Publiek Management alsook bestuurskundige Paul Frissen is het planning- en controldenken inmiddels echter té manifest aanwezig in de departementale beleidsbepaling. De rekenmeesters zouden zelfs dominant zijn geworden in de besluitvorming en cultuur. Systematisch onderzoek hierover is alleen nog bekend van gemeenten, hetgeen inderdaad enige aanwijzingen geeft voor dit idee. De sterker geworden rol van de budgetbeheerders in de beleidsbepaling leidt ook op politiek niveau tot minder vleiende reacties. Bijvoorbeeld Ad Melkert beklaagde zich destijds over ‘de gesel van Financiën’. Bestuurskundige Hans de Bruijn bericht tot slot regelmatig kritisch over minder gunstige neveneffecten van met VBTB samenhangende prestatiemeting. Het is een prikkel voor strategisch gedrag en blokkeert innovaties en ambities. Prestatiemeting verdrijft de professionele habitus en leidt tot bureaucratie. Tot slot zouden organisaties niet langer systeemverantwoordelijkheid nemen maar slechts op de eigen prestaties gaan focussen.
BBI-onderzoeker Aardema wijst op neveneffecten van prestatiegericht managen bij gemeenten
1
Macht der bewindvoerders
de controllers zijn dominant
2
Instrumentalisme
regels voor resultaten
3
Financialisme
te veel oog voor financiële sturing
4
Navelstaren
geen externe focus
5
Machtsmisbruik
integrale managers met ‘sjoemelruimte’
6
Doorgeslagen ondernemerschap
negatieve effecten op publieke taken
7
Verkokering
decentrale i.p.v. optimale oplossingen
8
Performance paradox
effectiviteit daalt door prestatiesturing
9
Tunnelvisie
alleen meetbare aspecten bezien
10
Ossificatie
verstarring i.p.v. vernieuwing
11
Window dressing
opgeklopte i.p.v. echte resultaten
12
Myopia
door cijferbrij echt inzicht gaan missen
13
Creaming off
eigen succes stellen vóór publieke resultaten
14
McDonaldization
houvast in sjablonen zoeken
De balans van VBTB als exponent van NPM
Werkt de bedrijfsmatige overheid ? NPM-kenner Pollit constateert dat de Nederlandse overheid gretig nieuwe ontwikkelingen oppakt, maar eigenlijk zelden iets consequent doorvoert. Aardema meent dat ontwikkelingen als NPM zonder veel empirisch bewijs zijn aanvaard; het leek wel een geloof in resultaatgerichtheid en ‘geloof heeft geen bewijs nodig’. Economen als Kraan, directeur van de Drees-stichting, betogen dat zonder echte andere prikkels (concurrentie in plaats van hiërarchie’) het ook nooit echt iets kan worden met de bedrijfsmatige overheid, waar slechts ‘imitatie’-concurrentie en geforceerde ‘opdrachtgever-opdrachtnemer-relaties ‘ worden geconstrueerd. Alleen echte harde afrekenmechanismen, zoals de markt, geven in hun ogen stevige prikkels; ZBO-vorming, agentschapvorming en ook het hier nader beschouwde VBTB zijn ‘slechts’ interne constructen zonder toereikende prikkels voor een grotere doelmatigheid.
Een kritischer bejegening van nut en noodzaak van bedrijfsmatige ‘vernieuwingen’ is daarom op zijn plaats. Veel nieuw bedachte instrumenten worden niet geheel of niet goed ingevoerd, na enkele jaren zijn de meeste ervan een stille dood gestorven. Maar veel kosten zijn dan wel gemaakt, veel tijd geïnvesteerd en veel energie van betrokkenen gebruikt! Erik Gerritsen, gemeentesecretaris van Amsterdam verwoordde het echter zo : ‘Organisaties moeten consequenter afmaken waar ze aan begonnen zijn en bij gebleken neveneffecten van bijvoorbeeld prestatiemeting deze niet afschaffen maar vervangen door betere prestatiesturing’. Belangrijk voor alle bij VBTB betrokken ambtenaren en politici is inzicht in de werking van nuttige instrumenten als resultaatgericht management en prestatiesturing maar ook kennis van (neven-)effecten. Een kritische inbreng is daarbij meer gepast dan een blind geloof in een bedrijfsmatige overheid.
Dit jaar evalueert een commissie op verzoek van Financiën de operatie VBTB maar een eerste beeld is al op te maken. De voorlopige conclusie moet zijn ; veel tijd en geld geïnvesteerd, zichtbare resultaten, maar nog een stevige weg te gaan. Het uiteindelijk slagen van VBTB, dat inmiddels drie jaar bestaat, is evenwel niet in handen van de bedenkers bij Financiën, de controleurs van de Rekenkamer of zelfs in handen van de begrotingsopstellers van de departementen. De sleutel tot succes is in handen van Kamerleden, die al dan niet gebruik kunnen maken van de herontworpen begrotings- en verantwoordingsstukken bij allocatieve afwegingen en het uitoefenen van de controle op de bereikte resultaten. Daarvoor staan talrijke parlementaire middelen ter beschikking om zo nodig verdere verbeteringen af te dwingen. De sleutel tot het met NPM nagestreefde effectiever politiek primaat en meer betrokken burgers licht vooral bij henzelf.
Wat willen we bereiken en wat gaan we daarvoor doen?
Het lezen van een begroting doe je niet voor je plezier. De vaak lijvige boekwerken hebben een hoog jargongehalte, bevatten vaak eindeloze rijtjes cijfers en verbloemen wat de lezer zoekt, hoofdlijninformatie over beleidsvoornemens en de financiële mogelijkheden en onmogelijkheden voor meer of minder uitgaven. Het is daarom niet verwonderlijk dat met enige regelmaat de begroting van departementen en gemeenten onderhanden wordt genomen om de toegankelijkheid te vergroten. De rijksoperatie VBTB, die sinds 2002 heeft geleid tot herontwerp van begroting en verantwoording van departementen, wordt dit jaar geëvalueerd. Is de operatie geslaagd ?
Het VBTB-initiatief past in het streven naar een meer bedrijfsmatig werkende overheid, waarin de beleidsprestaties en daarmee gemoeide kosten meer centraal staan. Maar in welke mate werkt de rijksoverheid inmiddels echt bedrijfsmatig? Koerst het rijk af op een resultaatgericht besturingsmodel met een heuse beleidsbegroting en -verantwoording? Gaandeweg komen ook meer kritische geluiden los hieromtrent. Zou er bij het rijk ook sprake zijn van ‘bedrijfsmatige schijnbewegingen’, zoals Aardema rapporteerde over het gemeentelijke BBI-project? En hoe zit het met doeltreffendheid en doelmatigheid van zulke operaties?
New public management als leidend idee
Onze samenleving ‘economiseert’. Steeds vaker kenschetsen we verhoudingen binnen organisaties en tussen mensen onderling in economische termen. We sluiten contracten, rekenen elkaar af of ‘runnen een toko’. Burgers calculeren en overheden werken op basis van risicomanagement. Dit denken is wetenschappelijk gefundeerd in het New Public Management (NPM). De NPM-taal en denkwijze heeft inmiddels een prominente rol gekregen. Alom wordt gestreefd naar ‘resultaatgerichtgericht management’, ‘sturen op resultaten’ en ‘afrekenen op prestaties’. Samengevat zijn de belangrijkste ideeën uit het NPM-gedachtengoed: opsplitsing van organisaties door verzelfstandiging, beheersmatige vrijheden voor managers, expliciete prestatiemaatstaven, outputsturing en afrekenmechanismen met prikkels. Maar ook: een effectiever politiek primaat en meer betrokken burgers.
Resultaatgericht management
‘Een priester en een taxichauffeur legden het bijltje erbij neer en gingen naar de hemel. Sint Pieter toonde de priester zijn eeuwig verblijf – een hut. Dan toonde Sint Pieter de chauffeur zijn eeuwig verblijf, - een herenhuis. De priester was verontwaardigd en vraagt Sint Pieter, “Vanwaar het verschil?” Sint Pieter zei ; Als jij preekt, dan slapen de mensen. Als deze chauffeur zijn taxi rijdt, dan bidden ze!’ De moraal van het verhaal : het zijn de resultaten die tellen.
Er zijn een groot aantal domeinen aan te wijze waar het NPM-gedachtengoed ingang heeft gevonden waaronder de VBTB-operatie. Deze is zo genoemd naar het initiële rapport ‘Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording’. Het streven is de begroting van departementen zó vorm te geven dat voor politiek en burgers transparant wordt, wat de doelen van beleid zijn, welke instrumenten daartoe worden ingezet (subsidie, voorlichting, wetgeving, ambtelijk apparaat) en welke financiële middelen hiermee zijn gemoeid. Waarom financiert de overheid de scheepvaartsector, reïntegratie, of padvinderij en met hoeveel geld? Heeft extra geld geleid tot extra resultaat? Door politici geformuleerde doelen moesten daarvoor worden geoperationaliseerd en SMART geformuleerd, zodat duidelijk is wat men wanneer wilde bereiken. Aan de prestatiegegevens per doelstelling moesten streefwaarden worden gekoppeld. Systematisch moest over de beleidsresultaten worden gerapporteerd in de jaarverantwoording die vroeger zou worden uitgebracht, mei in plaats van september. Tot slot zou alle beleid periodiek worden geëvalueerd, de programmering hiervan moest onderdeel zijn van de begroting, waarmee een sluitend systeem van planning en control zou bestaan.
De aanpak en inhoud van de operatie
De in 1999 door Financiën ontvouwde plannen zijn voortvarend uitgewerkt zodat vanaf de begroting 2002 de beleidsbegroting een feit was. Er werd bijna €100 mln. vrijgemaakt door het kabinet en toegekend aan departementen onder voorwaarde van co-financiering, zodat er inmiddels minstens ca. €200 mln. is geïnvesteerd om de operatie te doen slagen. De Rekenkamer werkte constructief mee door een secure en kritische monitoring van het project, waarna de eerste begrotingen nieuwe stijl september 2001 in de Kamer lagen, zelfs nog voor de funderende Comptabiliteitswet was aangenomen. Enige invloed had de Kamer met de motie Van Walsum, waarmee onder meer het belang van gevalideerde niet-financiële informatie werd benadrukt. Want ook die moest voortaan kloppen!
Artikelgrootte fors gestegen
Een van de opmerkelijke zaken die bleek uit ingediende begrotingen, in VBTB-stijl was dat het aantal begrotingsartikelen, voortaan beleidsartikelen genaamd, drastisch bleek gereduceerd. In plaats van 800 artikelen bestaan er thans bij de departementen nog een kleine 200 beleidsartikelen. De gemiddelde grootte ervan is enorm. Bij Landbouw ruim €200 mln., bij Justitie ca €250 mln, bij BZK €350 mln , bij Defensie €700 mln, bij SZW ruim €1 mld en bij OCW ook ruim €1 mld per beleidsartikel. Op zo’n 10-20 bladzijden per beleidsartikel wordt zo een bedrag van honderden miljoenen tot gemiddeld een miljard euro onderbouwd. Binnen zo’n beleidsartikel mag zonder nadere parlementaire goedkeuring worden geschoven, al is een toelichting hierover in de verantwoording wel noodzakelijk. De flink gestegen artikelgrootte was even schrikken voor kamerleden, op zoek naar informatie en grip op de uitgaven.
De artikelgrootte van VBTB-beleidsartikelen verschilde fors van de oude begrotingsopzet omdat de artikelen per saldo in omvang verveelvoudigden. De geboden extra of nieuwe informatie in de beleidsbegroting zou deze aggregatie moeten legitimeren. Is dat ook gelukt? Daarover direct meer maar eerst moet worden vastgesteld dat van diverse andere voornemens in het VBTB-project minder terecht is gekomen. Interdepartementale overzichtconstructies, die inzicht moeten geven in het geld dat verschillende departementen aan hetzelfde doel besteden, zijn spaarzaam van de grond gekomen. De informatie over budgetflexibiliteit, waarmee het parlement inzicht krijgt in de vrije ruimt per beleidsartikel, laat doorgaans maar weinig speelruimte zien, alles lijkt juridisch of beleidsmatig dichtverplicht. De paragraaf beleidsveronderstelling’ bevat doorgaans een opsomming met excuses vooraf waarom de beleidsdoelen misschien toch niet gehaald gaan worden. De met VBTB nieuw ingevoerde ‘bedrijfsvoeringsmededeling’ van de ministers aan de Kamer dat het departementaal beheer op orde was bestond enkele jaren maar is inmiddels weer naar de achtergrond verdwenen. Kortom, was is er wel goed gelukt?
De resultaten van VBTB
De ontvangst van de eerste begrotingen in 2002 was wisselend. ‘Een bloedeloze operatie’, rapporteerde Flip de Kam in de NRC. ‘Echt inzicht in prestaties ontbreekt, en daar gaat het nu net wel om’. Veel positiever is de professionele gemeenschap van de OESO, zij het geconditioneerd. Wanneer de VBTB-operatie slaagt, loopt Nederland internationaal voorop, aldus de OESO in een studie, mits de relatie van beleidsdoelen en middelen maar goed gelegd wordt.
De Rekenkamer is tot nog toe positief over de nieuw gemaakte beleidsbegrotingen. De vaart moet er dan wel inblijven bij het jaarlijks aanbrengen van verdere verbeteringen. Haarscherp moet worden waar koppeling van doelen, instrumenten en geld wel, of niet kan. Wat moet nog beter? De vraag ‘wat te bereiken’ is volgens de ARK bij 29% van de beleidsartikelen in de begrotingen 2003 adequaat beantwoord. Bij 47% is de vraag onvolledig uitgewerkt, bij 24% echter geheel niet . De vraag naar instrumenten is adequaat beantwoord bij 56% van de beleidsartikelen, gedeeltelijk bij 38%. Vaak ontbreken nog adequate prestatiegegevens. De vraag naar de kosten is goed uitgewerkt in 69%.
Het Instituut Onderzoek Overheidsuitgaven ging gedetailleerd na hoe SMART de VBTB-beleidsartikelen 2003 zijn geformuleerd.
· 157 beleidsartikelen omvatten 497 te bereiken doelen
· bij 1/3 van de geformuleerde doelen wordt geen koppeling met het geld gelegd
· van alle 497 doelen is slechts 31% specifiek, 40% meetbaar en 48% tijdgebonden geformuleerd
· 35% van alle doelen is noch specifiek, noch meetbaar, noch tijdgebonden geformuleerd . Gemeten in geld omvat dit 39% van de rijksbegroting.
Het parlement, als belangrijkste afnemer van begrotingsstukken, blijft een kritische toon aanslaan. VBTB zou de stukken te technisch maken, bureaucratiseren en nog te weinig de resultaten zichtbaar maken, hetgeen nota bene het centrale streven van de operatie betrof. VBTB-verantwoordingen tonen veeleer wat is gedaan (activiteiten) dan wat is bereikt (resultaten). Veel relevante data ontbreken nog in de verantwoordingen. Zicht op de effectiviteit en doelmatigheid ontbreekt daardoor, in de ogen van parlementariërs. De schrik rond de geaggregeerde beleidsartikelen is men wel te boven, maar veel informatie is ‘zoek’, ook volgens andere onderzoekers. Een van de klachten is dat de begrotingsstukken nu wel een heel sterk verhalend karakter hebben gekregen, lange uiteenzettingen over doelen en instrumenten, maar essentiële budgettaire informatie lijkt verdrongen naar de achtergrond. Alleen in een aparte verdiepingsbijlage is te reconstrueren welke mutaties er zijn tussen eerdere begrotingsstanden en de nieuw ingediende budgetvoorstellen. Het zichtbaar maken van de ontvangsten en de belastinguitgaven (tax-expenditures) per beleidsartikel is wel een heel nuttige keuze. Positief is ook de aandacht voor evaluatie-onderzoeken.
Uiteindelijk is de vraag relevant of de VBTB-operatie bijdraagt aan een betere allocatie; waar wordt de laatst geheven belastingeuro het meest kosten-effectief besteed? Is de informatiewaarde van begrotingsstukken zodanig verbeterd dat er ‘betere’ besluiten’ worden genomen? En is dat dankzij VBTB? Daarover zijn geen eenduidige uitspraken te doen. Bijvoorbeeld de groei van de aandacht voor evaluatie-onderzoek, dat een impuls kreeg met VBTB, is positief. Sommige departementen kennen evenwel ook los van VBTB een stevige ex ante evaluatiecultuur zoals de OEI-onderzoeken van Verkeer en Waterstaat bij infra-projecten. Ook elders groeide de systematische beleidsevaluatie al zoals bij ontwikkelingssamenwerking. Dus of VBTB het verschil maakt is lastig te zeggen. Een belangrijke tekortkomingen aan de huidige beleidsbegroting blijft, dat de begrotingen geen antwoord geven op de vraag wat beleid ‘kost’. Daarvoor is immers een baten-lastenstelsel nodig, dat eerst door Financiën (mede om deze reden van noodzakelijk inzicht in de kosten van beleidsproducten) aan de Tweede Kamer is aangekondigd, maar waarop men eind 2003 –om goede redenen- weer op teruggekomen is. Daardoor ontbreekt kosteninzicht nog steeds in de huidige VBTB-begrotingsopzet op kasbasis, de kosten van beleidsproducten of uitvoeringskosten van beleid blijven slechts te traceren, hetgeen uit allocatief oogpunt een gemis is.
Effecten en neveneffecten van VBTB
Ligt de meerwaarde van VBTB dan vooral in het meer resultaatgericht managen op de departementen zelf? Volgens veel betrokkenen heeft de aanpak zeker verfrissend gewerkt en konden ook beleidsambtenaren gaandeweg worden gewonnen voor het idee systematischer inzicht te geven in de relatie tussen doelen, instrumenten en geld. Terecht werd gezegd dat er naast de bekende 3W vragen; ‘Wat willen we bereiken, Wat gaan we daarvoor doen en Wat mag het beleid kosten’, drie voorafgaande W-vragen te beantwoorden zijn; ‘Wat is het probleem, Wiens probleem is dit en Waarom moet de overheid het weer oplossen’? Gezonde, nuchtere vragen. Per saldo heeft VBTB zo de betrokkenheid van financials bij de beleidsvorming en –uitvoering verdergaand gelegitimeerd. Beleidscontrol kreeg zo een nieuwe impuls.
Volgens managers, geïnterviewd in het tijdschrift Publiek Management alsook bestuurskundige Paul Frissen is het planning- en controldenken inmiddels echter té manifest aanwezig in de departementale beleidsbepaling. De rekenmeesters zouden zelfs dominant zijn geworden in de besluitvorming en cultuur. Systematisch onderzoek hierover is alleen nog bekend van gemeenten, hetgeen inderdaad enige aanwijzingen geeft voor dit idee. De sterker geworden rol van de budgetbeheerders in de beleidsbepaling leidt ook op politiek niveau tot minder vleiende reacties. Bijvoorbeeld Ad Melkert beklaagde zich destijds over ‘de gesel van Financiën’. Bestuurskundige Hans de Bruijn bericht tot slot regelmatig kritisch over minder gunstige neveneffecten van met VBTB samenhangende prestatiemeting. Het is een prikkel voor strategisch gedrag en blokkeert innovaties en ambities. Prestatiemeting verdrijft de professionele habitus en leidt tot bureaucratie. Tot slot zouden organisaties niet langer systeemverantwoordelijkheid nemen maar slechts op de eigen prestaties gaan focussen.
BBI-onderzoeker Aardema wijst op neveneffecten van prestatiegericht managen bij gemeenten
1
Macht der bewindvoerders
de controllers zijn dominant
2
Instrumentalisme
regels voor resultaten
3
Financialisme
te veel oog voor financiële sturing
4
Navelstaren
geen externe focus
5
Machtsmisbruik
integrale managers met ‘sjoemelruimte’
6
Doorgeslagen ondernemerschap
negatieve effecten op publieke taken
7
Verkokering
decentrale i.p.v. optimale oplossingen
8
Performance paradox
effectiviteit daalt door prestatiesturing
9
Tunnelvisie
alleen meetbare aspecten bezien
10
Ossificatie
verstarring i.p.v. vernieuwing
11
Window dressing
opgeklopte i.p.v. echte resultaten
12
Myopia
door cijferbrij echt inzicht gaan missen
13
Creaming off
eigen succes stellen vóór publieke resultaten
14
McDonaldization
houvast in sjablonen zoeken
De balans van VBTB als exponent van NPM
Werkt de bedrijfsmatige overheid ? NPM-kenner Pollit constateert dat de Nederlandse overheid gretig nieuwe ontwikkelingen oppakt, maar eigenlijk zelden iets consequent doorvoert. Aardema meent dat ontwikkelingen als NPM zonder veel empirisch bewijs zijn aanvaard; het leek wel een geloof in resultaatgerichtheid en ‘geloof heeft geen bewijs nodig’. Economen als Kraan, directeur van de Drees-stichting, betogen dat zonder echte andere prikkels (concurrentie in plaats van hiërarchie’) het ook nooit echt iets kan worden met de bedrijfsmatige overheid, waar slechts ‘imitatie’-concurrentie en geforceerde ‘opdrachtgever-opdrachtnemer-relaties ‘ worden geconstrueerd. Alleen echte harde afrekenmechanismen, zoals de markt, geven in hun ogen stevige prikkels; ZBO-vorming, agentschapvorming en ook het hier nader beschouwde VBTB zijn ‘slechts’ interne constructen zonder toereikende prikkels voor een grotere doelmatigheid.
Een kritischer bejegening van nut en noodzaak van bedrijfsmatige ‘vernieuwingen’ is daarom op zijn plaats. Veel nieuw bedachte instrumenten worden niet geheel of niet goed ingevoerd, na enkele jaren zijn de meeste ervan een stille dood gestorven. Maar veel kosten zijn dan wel gemaakt, veel tijd geïnvesteerd en veel energie van betrokkenen gebruikt! Erik Gerritsen, gemeentesecretaris van Amsterdam verwoordde het echter zo : ‘Organisaties moeten consequenter afmaken waar ze aan begonnen zijn en bij gebleken neveneffecten van bijvoorbeeld prestatiemeting deze niet afschaffen maar vervangen door betere prestatiesturing’. Belangrijk voor alle bij VBTB betrokken ambtenaren en politici is inzicht in de werking van nuttige instrumenten als resultaatgericht management en prestatiesturing maar ook kennis van (neven-)effecten. Een kritische inbreng is daarbij meer gepast dan een blind geloof in een bedrijfsmatige overheid.
Dit jaar evalueert een commissie op verzoek van Financiën de operatie VBTB maar een eerste beeld is al op te maken. De voorlopige conclusie moet zijn ; veel tijd en geld geïnvesteerd, zichtbare resultaten, maar nog een stevige weg te gaan. Het uiteindelijk slagen van VBTB, dat inmiddels drie jaar bestaat, is evenwel niet in handen van de bedenkers bij Financiën, de controleurs van de Rekenkamer of zelfs in handen van de begrotingsopstellers van de departementen. De sleutel tot succes is in handen van Kamerleden, die al dan niet gebruik kunnen maken van de herontworpen begrotings- en verantwoordingsstukken bij allocatieve afwegingen en het uitoefenen van de controle op de bereikte resultaten. Daarvoor staan talrijke parlementaire middelen ter beschikking om zo nodig verdere verbeteringen af te dwingen. De sleutel tot het met NPM nagestreefde effectiever politiek primaat en meer betrokken burgers licht vooral bij henzelf.
dinsdag, september 07, 2004
Stemmen over de begroting?
Column Binnenlands bestuur 3 september 2004
Vakbeweging en Groenlinks overwegen een referendum over de kabinetsplannen rond de VUT. De bestaande tijdelijke referendumwet maakt dit mogelijk. Een negatieve uitspraak over de kabinetsplannen rond de VUT zou flinke gevolgen kunnen hebben. Hoe direct willen we eigenlijk volksuitspraken, ook over grote budgettaire kwesties? Bijvoorbeeld, zou het een goed idee zijn om per referendum te stemmen over de begroting?
Een van de tegen referenda genoemde bezwaren is dat referenda slechts een enkel issue betreffen, waardoor stemmers ervoor zouden kunnen kiezen vóór extra lusten en tegen extra lasten te stemmen. Tegenstanders van referenda bepleiten daarom besluitvorming door vertegenwoordigende lichamen, waarbij vraagstukken in onderlinge samenhang worden bezien en lusten en lasten verdeeld. In de nu bestaande tijdelijke referendumwet zijn begrotingen van referenda uitgesloten. Volgens de regering kunnen begrotingen geen onderwerp van een referendum zijn, omdat het gaat om wetgeving die betrekking heeft op vele, uiteenlopende terreinen en zowel inkomsten als uitgaven omvat. Dit brengt met zich mee dat het onderwerp naar zijn aard te ruim en te onbepaald is voor de vraagstelling in een referendum, aldus het kabinet.
Snijdt dit nu hout? Wanneer we wel zouden stemmen over de begroting, zou klip en klaar worden of de uiteindelijke omvang en samenstelling van de uitgaven door kiezers wordt ondersteund. Bovendien geeft een begrotingsreferendum een eenduidig antwoord op de vraag of de wijze van financiering van de uitgaven, met uiteenlopende belastingen en via tarieven, boetes en heffingen als redelijk wordt gezien. Om principiële redenen overtuigt het kabinetsstandpunt daarom niet.
Zijn budgettaire referenda dan te ingrijpend? Niet per se. Immers, via afzonderlijke referenda zou ook gehakt gemaakt kunnen worden van allerlei budgettaire keuzen. Zo zijn belastingwetten niet uitgezonderd van het referendum, ondanks kritische kanttekeningen hierbij in de Eerste Kamer. De Vereniging Eigen Huis en medestanders kunnen zodoende iedere poging tot afschaffing van het huurwaardeforfait blokkeren en met de afschaffing van de OZB gaten schieten in de ontvangstenbegroting.
Wetgeving met verstrekkende budgettaire gevolgen is evenmin uitgesloten van referenda. De studiefinanciering zou kunnen worden verdubbeld, de aanschaf van de JSF tegengehouden. Allemaal geen probleem, ook al pleitte de VVD in de Tweede Kamer bij de wetsbehandeling ervoor referenda over wetsvoorstellen met belangrijke budgettaire gevolgen uit te sluiten. Dan blijft er niets meer te stemmen over, stelde het kabinet terecht vast.
Praktische bezwaren verzetten zich wel tegen begrotingsreferenda. Het duurt tot mei 2005 voordat de departementale begrotingen 2004, die aanstaande Prinsjesdag worden ingediend, door de Eerste Kamer zijn vastgesteld. Dan nog de volkswil peilen is ontijdig. Verder laat de huidige begrotingstoelichting zien dan bijna alle uitgaven jaren van tevoren juridisch zijn vastgelegd via aangegane verplichtingen. Het rijk kan hier niet meer onderuit. Resterende budgettaire ruimte zit vol bestuurlijke verplichtingen en politieke toezeggingen, die minstens zo hard zijn uit oogpunt van politieke betrouwbaarheid en beginselen van behoorlijk bestuur. Echt iets veranderen aan uitgaven en ontvangstenpatronen is daarom een zaak van de lange adem. Zo bezien kan de volkswil rond de begroting goed worden gepeild met verkiezingen om de vier jaar. Maar dan wel gevolgd door een referendum over het regeerakkoord.
Vakbeweging en Groenlinks overwegen een referendum over de kabinetsplannen rond de VUT. De bestaande tijdelijke referendumwet maakt dit mogelijk. Een negatieve uitspraak over de kabinetsplannen rond de VUT zou flinke gevolgen kunnen hebben. Hoe direct willen we eigenlijk volksuitspraken, ook over grote budgettaire kwesties? Bijvoorbeeld, zou het een goed idee zijn om per referendum te stemmen over de begroting?
Een van de tegen referenda genoemde bezwaren is dat referenda slechts een enkel issue betreffen, waardoor stemmers ervoor zouden kunnen kiezen vóór extra lusten en tegen extra lasten te stemmen. Tegenstanders van referenda bepleiten daarom besluitvorming door vertegenwoordigende lichamen, waarbij vraagstukken in onderlinge samenhang worden bezien en lusten en lasten verdeeld. In de nu bestaande tijdelijke referendumwet zijn begrotingen van referenda uitgesloten. Volgens de regering kunnen begrotingen geen onderwerp van een referendum zijn, omdat het gaat om wetgeving die betrekking heeft op vele, uiteenlopende terreinen en zowel inkomsten als uitgaven omvat. Dit brengt met zich mee dat het onderwerp naar zijn aard te ruim en te onbepaald is voor de vraagstelling in een referendum, aldus het kabinet.
Snijdt dit nu hout? Wanneer we wel zouden stemmen over de begroting, zou klip en klaar worden of de uiteindelijke omvang en samenstelling van de uitgaven door kiezers wordt ondersteund. Bovendien geeft een begrotingsreferendum een eenduidig antwoord op de vraag of de wijze van financiering van de uitgaven, met uiteenlopende belastingen en via tarieven, boetes en heffingen als redelijk wordt gezien. Om principiële redenen overtuigt het kabinetsstandpunt daarom niet.
Zijn budgettaire referenda dan te ingrijpend? Niet per se. Immers, via afzonderlijke referenda zou ook gehakt gemaakt kunnen worden van allerlei budgettaire keuzen. Zo zijn belastingwetten niet uitgezonderd van het referendum, ondanks kritische kanttekeningen hierbij in de Eerste Kamer. De Vereniging Eigen Huis en medestanders kunnen zodoende iedere poging tot afschaffing van het huurwaardeforfait blokkeren en met de afschaffing van de OZB gaten schieten in de ontvangstenbegroting.
Wetgeving met verstrekkende budgettaire gevolgen is evenmin uitgesloten van referenda. De studiefinanciering zou kunnen worden verdubbeld, de aanschaf van de JSF tegengehouden. Allemaal geen probleem, ook al pleitte de VVD in de Tweede Kamer bij de wetsbehandeling ervoor referenda over wetsvoorstellen met belangrijke budgettaire gevolgen uit te sluiten. Dan blijft er niets meer te stemmen over, stelde het kabinet terecht vast.
Praktische bezwaren verzetten zich wel tegen begrotingsreferenda. Het duurt tot mei 2005 voordat de departementale begrotingen 2004, die aanstaande Prinsjesdag worden ingediend, door de Eerste Kamer zijn vastgesteld. Dan nog de volkswil peilen is ontijdig. Verder laat de huidige begrotingstoelichting zien dan bijna alle uitgaven jaren van tevoren juridisch zijn vastgelegd via aangegane verplichtingen. Het rijk kan hier niet meer onderuit. Resterende budgettaire ruimte zit vol bestuurlijke verplichtingen en politieke toezeggingen, die minstens zo hard zijn uit oogpunt van politieke betrouwbaarheid en beginselen van behoorlijk bestuur. Echt iets veranderen aan uitgaven en ontvangstenpatronen is daarom een zaak van de lange adem. Zo bezien kan de volkswil rond de begroting goed worden gepeild met verkiezingen om de vier jaar. Maar dan wel gevolgd door een referendum over het regeerakkoord.
dinsdag, augustus 31, 2004
De nieuwe strijd rond verzelfstandiging
Column Binnenlands bestuur 09 07 2004
De strijd rond verzelfstandiging is heropend. Financiën en Kohnstam c.s hebben de lont aangestoken en ons wacht eindelijk weer een politiék debat over verzelfstandiging.
Tien jaar verzelfstandigingbeleid heeft veel reuring gegeven. Begin negentiger jaren, net na de val van de Muur, schafte het ministerie van Financiën de erg Oost-Europees klinkende organisatievorm ‘staatsbedrijven’ af. Alle bestaande, waaronder de PTT, waren kort ervoor geprivatiseerd. Wel kwam daarvoor het agentschapmodel in de plaats, gemodelleerd naar het Britse agency. Sindsdien zijn bijna 30 departementsonderdelen met tienduizenden medewerkers omgevormd tot agentschap, zoals het gevangeniswezen, KNMI en IND. De invoering van het agentschapmodel was ook een bureaupolitieke zet van Financiën, om een alternatief te bieden voor het zbo-model. Desondanks zijn naast de 30 agentschappen ook tientallen nieuwe zbo’s ontstaan, vaak ook voormalige uitvoeringsonderdelen van departementen zoals Kadaster, RDW, COA, CBS en Staatsbosbeheer. De vakminister is voor hen niet meer 100% verantwoordelijk. En Financiën moet doorgaans lijdzaam moest toezien hoe publieke middelen zonder haar betrokkenheid worden geïnd en uitgegeven en soms forse vermogens buiten de rijksschatkist zijn gevormd.Het uiteindelijk uitgeven van dit vermogen telt mee voor het Nederlandse EMU-saldo dat rond de kritische 3% wiebert.
Lastig dus en voldoende reden voor Zalm om bij Voorjaarsnota 2004 ‘vooruitlopend op nieuw beleid’ alvast de vermogens van 4 ZBO’s af te romen voor 100 miljoen euro! Om deze kaskraak te realiseren zullen overigens nog veel hobbels genomen moeten worden. Dat de getroffen ZBO’s publiekelijk steigeren zal wel zijn ingecalculeerd.
En nu moet het weer helemaal anders, als krantenberichten over het rapport Kohnstam kloppen. ‘Nationaliseer zbo’s of vermarkt wat de markt kan doen’ rapporteert hij, gesteund door de beheersdepartementen. Het is goed dat dit rapport er is, omdat het de gelegenheid biedt voor een echt politiek debat over verzelfstandiging. Dit debat is de laatste jaren veel te technocratisch gevoerd.
Al dan niet verzelfstandigen is niet alleen een kwestie van doelmatigheid of doeltreffendheid. Het gaat ook om de politieke waardering van zaken als leverbetrouwbaarheid, aanspreekbaarheid op prestaties en de verantwoordelijkheid voor mislukkingen. Terecht betogen ZBO-managers natuurlijk dat zij vaak aantoonbaar doelmatiger opereren dan in de departementale situatie, ondanks soms gestegen directiesalarissen en dito automobielen. Maar even terecht mogen kamerleden betogen dat zij de minister op het matje willen roepen voor schijnbaar onbenullige (?) incidenten of soms details willen beoordelen, zoals de keuze van WC-potten. Dat is het goede recht van het parlement, wanneer ze grip en verantwoording zwaarder weegt dan doelmatigheid. De legitimiteit van publieke dienstverlening is uiteindelijk zowel gebaat bij doelmatigheid en kosteneffectiviteit als met een transparante verantwoording. De weging hiervan is een zaak van politieke partijen.
Een alleraardigst debat staat ons te wachten en twee kampen lijken zich te formeren. De verenigde etatisten van D66 en VVD die tegen hybride zbo’s zijn en vrij digitaal of markttucht of staatstoezicht bepleiten, hetgeen wel zal leiden tot veel nationalisaties. En partijen als CDA en PvdA die om principiële redenen wel verantwoordelijkheid in het veld willen leggen (CDA) of het naïeve geloof in een alomvattende overheid hebben verloren (PvdA). Misschien zien we nieuwe coalities ontluiken rond het verzelfstandigingsdossier.
De strijd rond verzelfstandiging is heropend. Financiën en Kohnstam c.s hebben de lont aangestoken en ons wacht eindelijk weer een politiék debat over verzelfstandiging.
Tien jaar verzelfstandigingbeleid heeft veel reuring gegeven. Begin negentiger jaren, net na de val van de Muur, schafte het ministerie van Financiën de erg Oost-Europees klinkende organisatievorm ‘staatsbedrijven’ af. Alle bestaande, waaronder de PTT, waren kort ervoor geprivatiseerd. Wel kwam daarvoor het agentschapmodel in de plaats, gemodelleerd naar het Britse agency. Sindsdien zijn bijna 30 departementsonderdelen met tienduizenden medewerkers omgevormd tot agentschap, zoals het gevangeniswezen, KNMI en IND. De invoering van het agentschapmodel was ook een bureaupolitieke zet van Financiën, om een alternatief te bieden voor het zbo-model. Desondanks zijn naast de 30 agentschappen ook tientallen nieuwe zbo’s ontstaan, vaak ook voormalige uitvoeringsonderdelen van departementen zoals Kadaster, RDW, COA, CBS en Staatsbosbeheer. De vakminister is voor hen niet meer 100% verantwoordelijk. En Financiën moet doorgaans lijdzaam moest toezien hoe publieke middelen zonder haar betrokkenheid worden geïnd en uitgegeven en soms forse vermogens buiten de rijksschatkist zijn gevormd.Het uiteindelijk uitgeven van dit vermogen telt mee voor het Nederlandse EMU-saldo dat rond de kritische 3% wiebert.
Lastig dus en voldoende reden voor Zalm om bij Voorjaarsnota 2004 ‘vooruitlopend op nieuw beleid’ alvast de vermogens van 4 ZBO’s af te romen voor 100 miljoen euro! Om deze kaskraak te realiseren zullen overigens nog veel hobbels genomen moeten worden. Dat de getroffen ZBO’s publiekelijk steigeren zal wel zijn ingecalculeerd.
En nu moet het weer helemaal anders, als krantenberichten over het rapport Kohnstam kloppen. ‘Nationaliseer zbo’s of vermarkt wat de markt kan doen’ rapporteert hij, gesteund door de beheersdepartementen. Het is goed dat dit rapport er is, omdat het de gelegenheid biedt voor een echt politiek debat over verzelfstandiging. Dit debat is de laatste jaren veel te technocratisch gevoerd.
Al dan niet verzelfstandigen is niet alleen een kwestie van doelmatigheid of doeltreffendheid. Het gaat ook om de politieke waardering van zaken als leverbetrouwbaarheid, aanspreekbaarheid op prestaties en de verantwoordelijkheid voor mislukkingen. Terecht betogen ZBO-managers natuurlijk dat zij vaak aantoonbaar doelmatiger opereren dan in de departementale situatie, ondanks soms gestegen directiesalarissen en dito automobielen. Maar even terecht mogen kamerleden betogen dat zij de minister op het matje willen roepen voor schijnbaar onbenullige (?) incidenten of soms details willen beoordelen, zoals de keuze van WC-potten. Dat is het goede recht van het parlement, wanneer ze grip en verantwoording zwaarder weegt dan doelmatigheid. De legitimiteit van publieke dienstverlening is uiteindelijk zowel gebaat bij doelmatigheid en kosteneffectiviteit als met een transparante verantwoording. De weging hiervan is een zaak van politieke partijen.
Een alleraardigst debat staat ons te wachten en twee kampen lijken zich te formeren. De verenigde etatisten van D66 en VVD die tegen hybride zbo’s zijn en vrij digitaal of markttucht of staatstoezicht bepleiten, hetgeen wel zal leiden tot veel nationalisaties. En partijen als CDA en PvdA die om principiële redenen wel verantwoordelijkheid in het veld willen leggen (CDA) of het naïeve geloof in een alomvattende overheid hebben verloren (PvdA). Misschien zien we nieuwe coalities ontluiken rond het verzelfstandigingsdossier.
Uitbesteding; uit de problemen?
Column Binnenlands bestuur 05 08 2004
Ons kabinet vertrouwt wanneer ‘de tering weer eens naar de nering’ wordt gezet vaak op standaardrecepten. In de laatste regeeraccoorden en Miljoenenota’s komen tenminste vijf van de volgende zeven acties altijd voor. Minder externe adviseurs. Gezamenlijk inkopen. Efficiencykorting. Geen prijsbijstelling toekennen. Ambtenarensalarissen bevriezen. Subsidiekorting. Uitbesteding van taken.
Heerlijke oplossingen die budgettair ook nog best veel opleveren. Maar werken deze standaardrecepten? Met uitbesteding zijn inmiddels veel ervaringen opgedaan, ook negatieve en daarom is het tijd om te komen tot een lijstje met ‘de zeven hoofdzonden van uitbesteding’. Want lang niet altijd is uitbesteding van overheidstaken zo’n goed idee.
1. Iedere overheidsorganisatie is een uniek samenspel van kennis en capaciteiten. Uitbesteden van ondersteunende processen is vaak goed mogelijk. Maar door onbedoeld kernactiviteiten uit te besteden, raak je unieke combinaties van kennis en capaciteiten kwijt. Het definiëren en debatteren over wat kernactiviteiten zijn, is lastig en vaak tijdrovend, maar dat debat niet voeren, kan een organisatie duur komen te staan. Beter is het daarom toch het kerntakendebat te voeren, zodat niet de verkeerde werkzaamheden worden vermarkt.
2. De contractpartner die taken overneemt moet aan harde én zachte eisen voldoen. Harde eisen als een goede prijs-kwaliteitverhouding blijken vaak al na een eerste contractperiode te verdampen; daarna is men duurder uit. Een tweede valkuil is dat de contractpartner onvoldoende gevoel heeft voor publieke dienstverlening en niet aansluit bij de overheidspartner. De verkeerde leverancier selecteren is fataal.
3. Goed werkende contractrelaties vereisen dat contracten precies zijn, volledig, prestatie- en beloningsprikkels bevatten en flexibel zijn. Gebrek aan ervaring met uitbesteding leidt snel tot contracten die niet aan deze eisen voldoen, met alle ontevredenheid tot gevolg.
4. Koste wat kost moeten sleutelpersonen die opdrachten verstrekken en geleverde prestaties kunnen beoordelen voor de overheidsorganisatie behouden blijven; al het naar de nieuwe leverancier vertrekkend personeel moet ook tijdens alle veranderingen gemotiveerd blijven. Wie zulke personeelskwesties over het hoofd ziet, start verkeerd.
5. De bewaking van de opdracht, het kunnen beoordelen van geleverde prestaties, het uitonderhandelen van geschillen en de beslissing over vervolgopdrachten zijn sleutels tot duurzame resultaten. Borging hiervan krijgt niet altijd genoeg aandacht. De controle over de uitbestede activiteit kwijtraken is een ramp.
6. Uitbesteding van taken kost niet alleen de contractprijs. Het selecteren en contracteren van een partner en het managen van de contracten is een tweede kostenpost, die meegerekend moet worden bij een uitbestedingsbeslissing. Verborgen kosten horen zichtbaar te worden gemaakt.
7. Wie een filmster trouwt onderhandelt vooraf over de alimentatie. Maar er zijn na een mislukte uitbesteding niet altijd genoeg partners voor een 2e huwelijk. Wanneer uitbesteding mislukt en de eigen capaciteit en deskundigheid niet meer bestaat, moet je vaak maar hopen op een andere partner. Anders volgt nog jaren een slepende LAT-relatie. En wordt het uitbestedingssprookje een beroerd huwelijk. Alsof je met Rachel wil gaan slapen en met Lea wakker wordt.
De les mag duidelijk zijn. Uitbesteden kán leiden tot duurzame doelmatigheidsverbetering als een aantal kritische condities zijn vervuld. Kortweg besparingen inboeken is onvoldoende. Regeeraccoorden mogen wel wat dikker.
Ons kabinet vertrouwt wanneer ‘de tering weer eens naar de nering’ wordt gezet vaak op standaardrecepten. In de laatste regeeraccoorden en Miljoenenota’s komen tenminste vijf van de volgende zeven acties altijd voor. Minder externe adviseurs. Gezamenlijk inkopen. Efficiencykorting. Geen prijsbijstelling toekennen. Ambtenarensalarissen bevriezen. Subsidiekorting. Uitbesteding van taken.
Heerlijke oplossingen die budgettair ook nog best veel opleveren. Maar werken deze standaardrecepten? Met uitbesteding zijn inmiddels veel ervaringen opgedaan, ook negatieve en daarom is het tijd om te komen tot een lijstje met ‘de zeven hoofdzonden van uitbesteding’. Want lang niet altijd is uitbesteding van overheidstaken zo’n goed idee.
1. Iedere overheidsorganisatie is een uniek samenspel van kennis en capaciteiten. Uitbesteden van ondersteunende processen is vaak goed mogelijk. Maar door onbedoeld kernactiviteiten uit te besteden, raak je unieke combinaties van kennis en capaciteiten kwijt. Het definiëren en debatteren over wat kernactiviteiten zijn, is lastig en vaak tijdrovend, maar dat debat niet voeren, kan een organisatie duur komen te staan. Beter is het daarom toch het kerntakendebat te voeren, zodat niet de verkeerde werkzaamheden worden vermarkt.
2. De contractpartner die taken overneemt moet aan harde én zachte eisen voldoen. Harde eisen als een goede prijs-kwaliteitverhouding blijken vaak al na een eerste contractperiode te verdampen; daarna is men duurder uit. Een tweede valkuil is dat de contractpartner onvoldoende gevoel heeft voor publieke dienstverlening en niet aansluit bij de overheidspartner. De verkeerde leverancier selecteren is fataal.
3. Goed werkende contractrelaties vereisen dat contracten precies zijn, volledig, prestatie- en beloningsprikkels bevatten en flexibel zijn. Gebrek aan ervaring met uitbesteding leidt snel tot contracten die niet aan deze eisen voldoen, met alle ontevredenheid tot gevolg.
4. Koste wat kost moeten sleutelpersonen die opdrachten verstrekken en geleverde prestaties kunnen beoordelen voor de overheidsorganisatie behouden blijven; al het naar de nieuwe leverancier vertrekkend personeel moet ook tijdens alle veranderingen gemotiveerd blijven. Wie zulke personeelskwesties over het hoofd ziet, start verkeerd.
5. De bewaking van de opdracht, het kunnen beoordelen van geleverde prestaties, het uitonderhandelen van geschillen en de beslissing over vervolgopdrachten zijn sleutels tot duurzame resultaten. Borging hiervan krijgt niet altijd genoeg aandacht. De controle over de uitbestede activiteit kwijtraken is een ramp.
6. Uitbesteding van taken kost niet alleen de contractprijs. Het selecteren en contracteren van een partner en het managen van de contracten is een tweede kostenpost, die meegerekend moet worden bij een uitbestedingsbeslissing. Verborgen kosten horen zichtbaar te worden gemaakt.
7. Wie een filmster trouwt onderhandelt vooraf over de alimentatie. Maar er zijn na een mislukte uitbesteding niet altijd genoeg partners voor een 2e huwelijk. Wanneer uitbesteding mislukt en de eigen capaciteit en deskundigheid niet meer bestaat, moet je vaak maar hopen op een andere partner. Anders volgt nog jaren een slepende LAT-relatie. En wordt het uitbestedingssprookje een beroerd huwelijk. Alsof je met Rachel wil gaan slapen en met Lea wakker wordt.
De les mag duidelijk zijn. Uitbesteden kán leiden tot duurzame doelmatigheidsverbetering als een aantal kritische condities zijn vervuld. Kortweg besparingen inboeken is onvoldoende. Regeeraccoorden mogen wel wat dikker.
Het IMF is verontrust. En nu?
Column Binnenlands bestuur 18 06 2004
Deze weken behandelt het parlement de Voorjaarsnota 2004 en de bijbehorende departementale begrotingswijzigingen voor 2004.
Extra bezuinigingen zijn volgens het kabinet onontkoombaar. Is dat wijs beleid of kan het anders? Het parlement zal zich daar een oordeel over moeten vormen. Wijze raad is dan nooit weg.
Vorige week bracht het Internationaal Monetair Fonds (IMF) haar rapport uit over Nederland. 'Het IMF is verontrust over de recente verslechteringen in de overheidsfinanciën en spreekt zijn waardering uit voor de maatregelen die de regering op dit terrein neemt.' Een hele geruststelling, het kabinet doet het goed door flink te bezuinigen.
Maar moeten we ons nu veel aantrekken van buitenlandse raadgevers, die rapporteren over onze overheidsfinanciën en de te volgende koers. Budgettaire besluitvorming is toch een nationale aangelegenheid?
De ontvanger van dergelijke rapportages is doorgaans niet de Tweede Kamer maar de minister van Financiën. Hij bepaalt of, en zo ja wanneer het parlement ze te zien krijgt, en of hij er een eigen stellingname bij doet. Daarin bestaat doorgaans veel vrijheid. Het departement zelf doseert wie wanneer en voorzien van welke kleuring een rapport onder ogen krijgt. Is het dan niet vervelend wanneer Gerrit Zalm een rapport met de verontrustende strekking - zoals dit keer in de IMF-rapportage - moet doorsturen aan collega-ministers en parlement?
Dat hangt er van af. Kritiek op de Nederlandse overheidsfinanciën hoeft niet negatief op zijn beleid terug te slaan, maar kan ook zó worden gebracht, dat Financiën juist een extra argument in handen krijgt in het budgettaire debat met vakdepartementen en parlement. De 'vreemde ogen' dwingen dan juist vakdepartementen en parlement tot terughoudendheid. Sorry, de economische situatie vergt pijnlijke extra ingrepen, extraatjes zijn er even niet bij, integendeel.
Niet altijd valt het landen mee externe kritiek productief te maken. Bekend is bijvoorbeeld de situatie van Canada in de jaren negentig, waarin men lange tijd 'leed' onder kritische externe rapporten over het gevoerde financieel-economisch beleid. Deze werkten sterk door op de internationale kapitaalmarkt, waardoor Canada een lagere kredietwaardigheid werd toegekend en er een hoge rente op leningen moest worden betaald. Pas toen als gevolg van belangrijke beleidswijzigingen de rapportages positiever werden, kon Canada weer goedkoper lenen.
Ook hebben IMF-rapportages fikse impact wanneer een (tweede of derde-wereld-) land leningen van het IMF zelf ontvangt. Dan zijn haar eigen economisch-budgettaire rapporten doorslaggevend voor de vraag of de leningen worden verstrekt. Voor Nederland gaat dit allemaal niet op, omdat we als EMU-land voor de rente op leningen vooral afhankelijk zijn van het vertrouwen van de kapitaalmarkt in de hele euro-zone. Daarin weegt Nederland niet zo zwaar.
De IMF-rapportages zijn voor ons vooral analytisch interessant, maar in dat opzicht ook wel erg voorspelbaar geworden. Een kleinere publieke sector en lagere staatsschuld maakt een land 'vitaal, gezond en toekomstvast'. Extra uitgaven ontmoeten zelden waardering. Daarom moeten we er maar niet wakker van liggen dat het IMF verontrust is. Pas wanneer het IMF zou aanbevelen extra te investeren in werkgelegenheid, publieke voorzieningen en onderwijs, of zelfs oproept de belastingen niet extra te verlagen, zou het even schrikken zijn. Maar dat zullen we bij IMF-rapportages niet snel meemaken.
Deze weken behandelt het parlement de Voorjaarsnota 2004 en de bijbehorende departementale begrotingswijzigingen voor 2004.
Extra bezuinigingen zijn volgens het kabinet onontkoombaar. Is dat wijs beleid of kan het anders? Het parlement zal zich daar een oordeel over moeten vormen. Wijze raad is dan nooit weg.
Vorige week bracht het Internationaal Monetair Fonds (IMF) haar rapport uit over Nederland. 'Het IMF is verontrust over de recente verslechteringen in de overheidsfinanciën en spreekt zijn waardering uit voor de maatregelen die de regering op dit terrein neemt.' Een hele geruststelling, het kabinet doet het goed door flink te bezuinigen.
Maar moeten we ons nu veel aantrekken van buitenlandse raadgevers, die rapporteren over onze overheidsfinanciën en de te volgende koers. Budgettaire besluitvorming is toch een nationale aangelegenheid?
De ontvanger van dergelijke rapportages is doorgaans niet de Tweede Kamer maar de minister van Financiën. Hij bepaalt of, en zo ja wanneer het parlement ze te zien krijgt, en of hij er een eigen stellingname bij doet. Daarin bestaat doorgaans veel vrijheid. Het departement zelf doseert wie wanneer en voorzien van welke kleuring een rapport onder ogen krijgt. Is het dan niet vervelend wanneer Gerrit Zalm een rapport met de verontrustende strekking - zoals dit keer in de IMF-rapportage - moet doorsturen aan collega-ministers en parlement?
Dat hangt er van af. Kritiek op de Nederlandse overheidsfinanciën hoeft niet negatief op zijn beleid terug te slaan, maar kan ook zó worden gebracht, dat Financiën juist een extra argument in handen krijgt in het budgettaire debat met vakdepartementen en parlement. De 'vreemde ogen' dwingen dan juist vakdepartementen en parlement tot terughoudendheid. Sorry, de economische situatie vergt pijnlijke extra ingrepen, extraatjes zijn er even niet bij, integendeel.
Niet altijd valt het landen mee externe kritiek productief te maken. Bekend is bijvoorbeeld de situatie van Canada in de jaren negentig, waarin men lange tijd 'leed' onder kritische externe rapporten over het gevoerde financieel-economisch beleid. Deze werkten sterk door op de internationale kapitaalmarkt, waardoor Canada een lagere kredietwaardigheid werd toegekend en er een hoge rente op leningen moest worden betaald. Pas toen als gevolg van belangrijke beleidswijzigingen de rapportages positiever werden, kon Canada weer goedkoper lenen.
Ook hebben IMF-rapportages fikse impact wanneer een (tweede of derde-wereld-) land leningen van het IMF zelf ontvangt. Dan zijn haar eigen economisch-budgettaire rapporten doorslaggevend voor de vraag of de leningen worden verstrekt. Voor Nederland gaat dit allemaal niet op, omdat we als EMU-land voor de rente op leningen vooral afhankelijk zijn van het vertrouwen van de kapitaalmarkt in de hele euro-zone. Daarin weegt Nederland niet zo zwaar.
De IMF-rapportages zijn voor ons vooral analytisch interessant, maar in dat opzicht ook wel erg voorspelbaar geworden. Een kleinere publieke sector en lagere staatsschuld maakt een land 'vitaal, gezond en toekomstvast'. Extra uitgaven ontmoeten zelden waardering. Daarom moeten we er maar niet wakker van liggen dat het IMF verontrust is. Pas wanneer het IMF zou aanbevelen extra te investeren in werkgelegenheid, publieke voorzieningen en onderwijs, of zelfs oproept de belastingen niet extra te verlagen, zou het even schrikken zijn. Maar dat zullen we bij IMF-rapportages niet snel meemaken.
Zalmnorm, Bertnorm, maar geen Wouternorm
Column Binnenlands bestuur 04 06 2004
Eindelijk is het er dan, het beginselprogramma van de PvdA.
Iedere belangstellende zou op www.pvda.nl kunnen opzoeken welke visie die partij heeft op de ontwikkeling van de overheid, de taken en omvang van de staat, de budgettaire doelen en de daarvoor noodzakelijke keuzen. Maar hoe je ook zoekt, je vindt deze visie niet.
Dat is jammer, want er is veel te zeggen voor duidelijkheid over deze zaken. Zij zijn immers bepalend voor het maken van beleidsmatige keuzen met verstrekkende gevolgen. Waarom buigt het kabinet anders eerst zeventien en later drie miljard om? Waarom is er een Europese Stabiliteitspact? Waarom bestaan er maatschappelijke bewegingen die pleiten voor sluitende begrotingen? Dat zijn alle uitvloeisels van de ideologie, staatsopvattingen meerjarenvisie op de rol, taak en gewenste omvang van de overheid.
Natuurlijk is het uitwerken van dergelijke samenhangende budgettaire beginselen een hele kunst. Zo is er is veel commentaar te leveren op voorkomende keuzen als het nastreven van 'een sluitende begroting' of de bestaande afspraken over het EMU-saldo. Het EMU-verdrag wordt onder meer bekritiseerd, omdat het onvoldoende rekening houdt met de noodzaak van tijdelijk hogere uitgaven bij laagconjunctuur. Maar ook klinkt er kritiek omdat de hoogte van het EMU-saldo van een land weinig zegt over de soliditeit van de uitgaven op langere termijn. Met het oog op bijvoorbeeld vergrijzing, vormt een overheidssector van zeventig procent bruto binnenlands product (bbp) een groter probleem dan een te hoog EMU-saldo in enige jaren. Een sluitende begroting maar een torenhoge schuld diskwalificeert een land niet voor de invoering van de euro, maar levert wel problemen met een vergrijzende bevolking. Want hoe financier je dan over twintig jaar pensioenen en zorg als er al zoveel geld aan rente en aflossing van bestaande schulden wordt gespendeerd?
Solide budgettaire beginselen vergen dus een lange termijn visie, los van de vraag welke schouders welke lasten moeten dragen, het verdeelprobleem.
Er zijn wel pogingen gedaan om te komen tot concrete beleidsdoelen. Helaas blijven die veelal steken in korte-termijndoelen, zoals het streven naar een sluitende begroting. Echt systematisch beleid om te komen tot reductie van de staatsschuld, wordt doorgaans minder consequent gevoerd. Normering van de omvang van de overheidsuitgaven, in expliciete niveaus, is helemaal zelden gedaan.
Bert de Vries, destijds CDA-fractievoorzitter, kwam ten tijde van Lubbers-I met de 'Bertnorm', waarbij de overheid maximaal zestig procent bbp mocht omvatten. Hij werd weggehoond door de oppositie, gegeven de toenmalige overheidsomvang van ruim 65 procent bbp. Veel te radicaal, zo niet 'asociaal' werd het idee genoemd. En nu? Ruim 45 procent bbp omvat de publieke sector nog, maar zonder Bertnorm. Of de Amerikaanse poging, tot maximering van de federale uitgaven tot twintig procent bbp, via een amendement op de Grondwet. Huis en Senaat stemden zelfs hiermee in, maar nooit met een identieke formulering zodat het er (nog) niet van is gekomen. Lastig derhalve, budgettaire beginselen en doelen samenhangend formuleren. Maar er helemaal geen visie op hebben in een beginselprogramma zoals de PvdA, is toch wel een gemiste kans.
Eindelijk is het er dan, het beginselprogramma van de PvdA.
Iedere belangstellende zou op www.pvda.nl kunnen opzoeken welke visie die partij heeft op de ontwikkeling van de overheid, de taken en omvang van de staat, de budgettaire doelen en de daarvoor noodzakelijke keuzen. Maar hoe je ook zoekt, je vindt deze visie niet.
Dat is jammer, want er is veel te zeggen voor duidelijkheid over deze zaken. Zij zijn immers bepalend voor het maken van beleidsmatige keuzen met verstrekkende gevolgen. Waarom buigt het kabinet anders eerst zeventien en later drie miljard om? Waarom is er een Europese Stabiliteitspact? Waarom bestaan er maatschappelijke bewegingen die pleiten voor sluitende begrotingen? Dat zijn alle uitvloeisels van de ideologie, staatsopvattingen meerjarenvisie op de rol, taak en gewenste omvang van de overheid.
Natuurlijk is het uitwerken van dergelijke samenhangende budgettaire beginselen een hele kunst. Zo is er is veel commentaar te leveren op voorkomende keuzen als het nastreven van 'een sluitende begroting' of de bestaande afspraken over het EMU-saldo. Het EMU-verdrag wordt onder meer bekritiseerd, omdat het onvoldoende rekening houdt met de noodzaak van tijdelijk hogere uitgaven bij laagconjunctuur. Maar ook klinkt er kritiek omdat de hoogte van het EMU-saldo van een land weinig zegt over de soliditeit van de uitgaven op langere termijn. Met het oog op bijvoorbeeld vergrijzing, vormt een overheidssector van zeventig procent bruto binnenlands product (bbp) een groter probleem dan een te hoog EMU-saldo in enige jaren. Een sluitende begroting maar een torenhoge schuld diskwalificeert een land niet voor de invoering van de euro, maar levert wel problemen met een vergrijzende bevolking. Want hoe financier je dan over twintig jaar pensioenen en zorg als er al zoveel geld aan rente en aflossing van bestaande schulden wordt gespendeerd?
Solide budgettaire beginselen vergen dus een lange termijn visie, los van de vraag welke schouders welke lasten moeten dragen, het verdeelprobleem.
Er zijn wel pogingen gedaan om te komen tot concrete beleidsdoelen. Helaas blijven die veelal steken in korte-termijndoelen, zoals het streven naar een sluitende begroting. Echt systematisch beleid om te komen tot reductie van de staatsschuld, wordt doorgaans minder consequent gevoerd. Normering van de omvang van de overheidsuitgaven, in expliciete niveaus, is helemaal zelden gedaan.
Bert de Vries, destijds CDA-fractievoorzitter, kwam ten tijde van Lubbers-I met de 'Bertnorm', waarbij de overheid maximaal zestig procent bbp mocht omvatten. Hij werd weggehoond door de oppositie, gegeven de toenmalige overheidsomvang van ruim 65 procent bbp. Veel te radicaal, zo niet 'asociaal' werd het idee genoemd. En nu? Ruim 45 procent bbp omvat de publieke sector nog, maar zonder Bertnorm. Of de Amerikaanse poging, tot maximering van de federale uitgaven tot twintig procent bbp, via een amendement op de Grondwet. Huis en Senaat stemden zelfs hiermee in, maar nooit met een identieke formulering zodat het er (nog) niet van is gekomen. Lastig derhalve, budgettaire beginselen en doelen samenhangend formuleren. Maar er helemaal geen visie op hebben in een beginselprogramma zoals de PvdA, is toch wel een gemiste kans.
Weer half om half?
Column Binnenlands bestuur 21 05 2004
De roman met als titel 'Woensdag gehaktdag' van schrijver Richard Klinkhamer is nog steeds ongepubliceerd.
Dat is maar goed ook, omdat in het boek de dood van zijn vrouw Hannie wordt beschreven, waarvoor Klinkhamer zelf is veroordeeld. Uitgevers vonden en vinden het immoreel dat de schrijver zou verdienen aan de publicatie van het boek. Wij, potentiële lezers zullen daarom niet te weten komen wat 'Woensdag gehaktdag' echt inhoudt.
Het parlement tobt ook alweer vier jaar met het fenomeen 'Woensdag gehaktdag'. Dan wordt bedoeld de 'dag van de verantwoording', waarbij de regering zich aan de Tweede Kamer verantwoordt over de resultaten van het gevoerde beleid. Zijn de wachtlijsten in de zorg verdwenen, is het veiliger op straat, werkt het nieuwe WAO-beleid? Op de derde woensdag in mei rapporteert de minister van Financiën de financiële jaarresultaten aan de Tweede Kamer, de vakministers brengen meer beleidsinhoudelijke jaarverslagen uit.
Op de achterliggende drie verantwoordingsdagen is het goede idee van een verantwoording aan het parlement nog niet uit de verf gekomen. In 2001, de eerste keer, waren de stukken over 2000 nog niet in VBTB-formaat (van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording). Er werd nog geen relatie gelegd tussen beleidsvoornemens en financiële middelen, tussen begrotingsplannen en geboekte resultaten. De jaarverslagen kenden nog een sterk financieel-technisch karakter. Ook gaven gezichtsbepalende Kamerleden als PvdA-er Jan van Zijl - terecht - aan dat het politiek-strategisch niet tactisch zou zijn, wanneer het parlement de eerste verantwoordingsdag direct voluit zou gaan en bewindslieden scherp 'afrekende' op al dan niet behaalde resultaten. Het verantwoordingsidee moest nog groeien.
Mei 2002 was Nederland met heel andere zaken bezig dan de jaarverantwoording 2001. De derde woensdag in mei was de verkiezingsdag, Fortuyn was net begraven en het kabinet demissionair. De weken erna vond de formatie van Balkenende-I plaats. Geen goed gesternte voor een ordelijke verantwoording door de vertrekkende paarse bewindslieden aan een qua samenstelling radicaal verander parlement. Er was al afgerekend op de verkiezingsdag.
Mei 2003 waren de stukken over 2002 eindelijk in VBTB-opmaak. Maar er was net een nieuw kabinet, Balkenende-II, dat nog geen week daarvoor was aangetreden. Bijvoorbeeld de nieuw aangetreden minister Peijs zou zich dat jaar moeten verantwoorden over wat in 2002 door haar paarse voorgangster Netelenbos respectievelijk LPF-voorganger De Boer was gepresteerd. Staatsrechtelijk gezien zuiver, maar politiek gezien niet heel opportuun. Slechts twee Kamerleden, voorzitter en lid van de commissie van Verkeer en Waterstaat, konden zich vrijmaken voor het 'grote verantwoordingsdebat' op verkeer- en vervoerterrein.
Qua vadis met de verantwoording aan het parlement? Dit jaar lijken er geen excuses meer te zijn voor een halfwas optreden. Het fenomeen bestaat drie jaar dus de fluwelen handschoentjes kunnen uit. De zittende ministers zijn een jaar aan de slag en moeten de beleidsresultaten 2003 onverkort voor hun rekening nemen. De aanvankelijke tekortkomingen van de VBTB-systematiek zijn verholpen. De rekenkamer heeft zich nauwgezet over de verantwoordingen 2003 gebogen en geeft haar bevindingen omtrent de rechtmatigheid en het financieel beheer.
Het is nu aan het parlement om een succes te maken van de dag van de verantwoording en de daaropvolgende debatten met de vakministers. Helpers weg, reisverloven intrekken, het is nu alle hens aan dek. Anders blijft ook de verantwoording bij het rijk, de andere 'woensdag gehaktdag' een voor burgers onbekend fenomeen. En dat zou ik wel betreuren.
De roman met als titel 'Woensdag gehaktdag' van schrijver Richard Klinkhamer is nog steeds ongepubliceerd.
Dat is maar goed ook, omdat in het boek de dood van zijn vrouw Hannie wordt beschreven, waarvoor Klinkhamer zelf is veroordeeld. Uitgevers vonden en vinden het immoreel dat de schrijver zou verdienen aan de publicatie van het boek. Wij, potentiële lezers zullen daarom niet te weten komen wat 'Woensdag gehaktdag' echt inhoudt.
Het parlement tobt ook alweer vier jaar met het fenomeen 'Woensdag gehaktdag'. Dan wordt bedoeld de 'dag van de verantwoording', waarbij de regering zich aan de Tweede Kamer verantwoordt over de resultaten van het gevoerde beleid. Zijn de wachtlijsten in de zorg verdwenen, is het veiliger op straat, werkt het nieuwe WAO-beleid? Op de derde woensdag in mei rapporteert de minister van Financiën de financiële jaarresultaten aan de Tweede Kamer, de vakministers brengen meer beleidsinhoudelijke jaarverslagen uit.
Op de achterliggende drie verantwoordingsdagen is het goede idee van een verantwoording aan het parlement nog niet uit de verf gekomen. In 2001, de eerste keer, waren de stukken over 2000 nog niet in VBTB-formaat (van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording). Er werd nog geen relatie gelegd tussen beleidsvoornemens en financiële middelen, tussen begrotingsplannen en geboekte resultaten. De jaarverslagen kenden nog een sterk financieel-technisch karakter. Ook gaven gezichtsbepalende Kamerleden als PvdA-er Jan van Zijl - terecht - aan dat het politiek-strategisch niet tactisch zou zijn, wanneer het parlement de eerste verantwoordingsdag direct voluit zou gaan en bewindslieden scherp 'afrekende' op al dan niet behaalde resultaten. Het verantwoordingsidee moest nog groeien.
Mei 2002 was Nederland met heel andere zaken bezig dan de jaarverantwoording 2001. De derde woensdag in mei was de verkiezingsdag, Fortuyn was net begraven en het kabinet demissionair. De weken erna vond de formatie van Balkenende-I plaats. Geen goed gesternte voor een ordelijke verantwoording door de vertrekkende paarse bewindslieden aan een qua samenstelling radicaal verander parlement. Er was al afgerekend op de verkiezingsdag.
Mei 2003 waren de stukken over 2002 eindelijk in VBTB-opmaak. Maar er was net een nieuw kabinet, Balkenende-II, dat nog geen week daarvoor was aangetreden. Bijvoorbeeld de nieuw aangetreden minister Peijs zou zich dat jaar moeten verantwoorden over wat in 2002 door haar paarse voorgangster Netelenbos respectievelijk LPF-voorganger De Boer was gepresteerd. Staatsrechtelijk gezien zuiver, maar politiek gezien niet heel opportuun. Slechts twee Kamerleden, voorzitter en lid van de commissie van Verkeer en Waterstaat, konden zich vrijmaken voor het 'grote verantwoordingsdebat' op verkeer- en vervoerterrein.
Qua vadis met de verantwoording aan het parlement? Dit jaar lijken er geen excuses meer te zijn voor een halfwas optreden. Het fenomeen bestaat drie jaar dus de fluwelen handschoentjes kunnen uit. De zittende ministers zijn een jaar aan de slag en moeten de beleidsresultaten 2003 onverkort voor hun rekening nemen. De aanvankelijke tekortkomingen van de VBTB-systematiek zijn verholpen. De rekenkamer heeft zich nauwgezet over de verantwoordingen 2003 gebogen en geeft haar bevindingen omtrent de rechtmatigheid en het financieel beheer.
Het is nu aan het parlement om een succes te maken van de dag van de verantwoording en de daaropvolgende debatten met de vakministers. Helpers weg, reisverloven intrekken, het is nu alle hens aan dek. Anders blijft ook de verantwoording bij het rijk, de andere 'woensdag gehaktdag' een voor burgers onbekend fenomeen. En dat zou ik wel betreuren.
Zalm versus Ruding
Column Binnenlands bestuur 07 05 2004
Op de voortreffelijke website www.geheugenvannederland.nl prijkt temidden van veel meer moois een grote collectie cartoons van Peter van Straaten.
Wie de rijke verzameling doorneemt, ziet alle politieke toppers van toen en nu de revue passeren. Een van de uitschieters betreft het aantal cartoons over voormalig minister van Financiën Onno Ruding. Maar liefst 69 keer figureert hij in de collectie, tegenover bijvoorbeeld slechts vier cartoons over de huidige minister van Financiën, Gerrit Zalm.
Het zijn weinig vleiende portretten van Ruding. Hij aanbidt het financieringstekort. Ruding is de tuinman, die snoeit in lente, zomer, herfst en winter. Als kasbewaarder kijkt hij ijzig door een loket van gepantserd glas. Hij is een kille bezuinigingsautomaat waar alleen maar geld ingaat, maar zelfs geen bedankje uitkomt. Een profeet, die maar één woord predikt: bezuinigt! Ruding; een vampier.
De weinige cartoons over Zalm zijn veel milder. Een keer voert hij broodkruimels aan de drie eendjes 'zorg, onderwijs en veiligheid' en houdt ondertussen een zwerm krijsende vogels op afstand. Een keer trekt hij een Florijnvormig bot zijn hondenhok in, vechtend met andere honden. Twee keer wordt Zalm afgebeeld als een begerenswaardige vrouw die al bijna ontkleed is. Alleen een laatste kledingstuk houdt hij/zij nog tegen zich aangeklemd, met opdruk 'De Zalmnorm'. Een begerige kalende, bebrilde minnaar tracht het af te rukken. Bijschrift: Niet doen Ad, wat hadden we nou afgesproken!? Is het verschil in aantal en de toonzetting tussen beide tijdsperioden te verklaren? Zeven jaar no-nonsense versus zeven jaar Paars.
De financiële keuzen van Paars waren niet per se 'burgervriendelijker' dan de bezuinigingen van Ruding. Het verschil lijkt niet in het beleid zelf te liggen. Misschien is het verschil dat Ruding de éérste minister van Financiën was, die daadwerkelijk de beheersing van het tot ruim tien procent BBP opgelopen financieringstekort doorzette, ook toen dat niet-populaire keuzen vergde. Lagere sociale zekerheidsuitgaven en reële korting van ambtenarensalarissen. Subsidiebeëindiging, beperking van open-einderegelingen en strikte budgetdiscipline. Ruding zorgde met zijn beleid voor een waterscheiding door het tekort omlaag te brengen, zelfs toen de gasbaten met miljarden tegenvielen.
Dit beleid heeft de acceptatie van 'strikte rekenmeesters op Financiën' nadien vergroot. Daarop kon worden verder gebouwd door Kok met zijn WAO-ingreep en 'mid-termreview' en later Zalm, zonder dat zij vereeuwigd zijn als vampier, wandelend snoeimes of botte kassier. Ruding echter, de eerste in de rij van moderne tekortbewakers, gaat in de cartoons de geschiedenis in als kille rekenmeester. Door hem is het echter wel geaccepteerd dat budgettaire doelen object van regeringsbeleid zijn.
Dit jaar is de vraag actueel of Nederland er in zal slagen ook Europa te winnen voor zo'n strikte beheersing van het EMU-saldo bij de totstandkoming van de Europese Grondwet. Aan Zalm de taak in Europa dezelfde waterscheiding aan te brengen als Ruding eerder in Nederland. Met welke cartoons zal Zalm de geschiedenis ingaan?
Op de voortreffelijke website www.geheugenvannederland.nl prijkt temidden van veel meer moois een grote collectie cartoons van Peter van Straaten.
Wie de rijke verzameling doorneemt, ziet alle politieke toppers van toen en nu de revue passeren. Een van de uitschieters betreft het aantal cartoons over voormalig minister van Financiën Onno Ruding. Maar liefst 69 keer figureert hij in de collectie, tegenover bijvoorbeeld slechts vier cartoons over de huidige minister van Financiën, Gerrit Zalm.
Het zijn weinig vleiende portretten van Ruding. Hij aanbidt het financieringstekort. Ruding is de tuinman, die snoeit in lente, zomer, herfst en winter. Als kasbewaarder kijkt hij ijzig door een loket van gepantserd glas. Hij is een kille bezuinigingsautomaat waar alleen maar geld ingaat, maar zelfs geen bedankje uitkomt. Een profeet, die maar één woord predikt: bezuinigt! Ruding; een vampier.
De weinige cartoons over Zalm zijn veel milder. Een keer voert hij broodkruimels aan de drie eendjes 'zorg, onderwijs en veiligheid' en houdt ondertussen een zwerm krijsende vogels op afstand. Een keer trekt hij een Florijnvormig bot zijn hondenhok in, vechtend met andere honden. Twee keer wordt Zalm afgebeeld als een begerenswaardige vrouw die al bijna ontkleed is. Alleen een laatste kledingstuk houdt hij/zij nog tegen zich aangeklemd, met opdruk 'De Zalmnorm'. Een begerige kalende, bebrilde minnaar tracht het af te rukken. Bijschrift: Niet doen Ad, wat hadden we nou afgesproken!? Is het verschil in aantal en de toonzetting tussen beide tijdsperioden te verklaren? Zeven jaar no-nonsense versus zeven jaar Paars.
De financiële keuzen van Paars waren niet per se 'burgervriendelijker' dan de bezuinigingen van Ruding. Het verschil lijkt niet in het beleid zelf te liggen. Misschien is het verschil dat Ruding de éérste minister van Financiën was, die daadwerkelijk de beheersing van het tot ruim tien procent BBP opgelopen financieringstekort doorzette, ook toen dat niet-populaire keuzen vergde. Lagere sociale zekerheidsuitgaven en reële korting van ambtenarensalarissen. Subsidiebeëindiging, beperking van open-einderegelingen en strikte budgetdiscipline. Ruding zorgde met zijn beleid voor een waterscheiding door het tekort omlaag te brengen, zelfs toen de gasbaten met miljarden tegenvielen.
Dit beleid heeft de acceptatie van 'strikte rekenmeesters op Financiën' nadien vergroot. Daarop kon worden verder gebouwd door Kok met zijn WAO-ingreep en 'mid-termreview' en later Zalm, zonder dat zij vereeuwigd zijn als vampier, wandelend snoeimes of botte kassier. Ruding echter, de eerste in de rij van moderne tekortbewakers, gaat in de cartoons de geschiedenis in als kille rekenmeester. Door hem is het echter wel geaccepteerd dat budgettaire doelen object van regeringsbeleid zijn.
Dit jaar is de vraag actueel of Nederland er in zal slagen ook Europa te winnen voor zo'n strikte beheersing van het EMU-saldo bij de totstandkoming van de Europese Grondwet. Aan Zalm de taak in Europa dezelfde waterscheiding aan te brengen als Ruding eerder in Nederland. Met welke cartoons zal Zalm de geschiedenis ingaan?
Ambtelijke glossy's
Column binnenlands Bestuur 23 04 2004
Om in de maalstroom van rapporten aan politiek en bestuur nog op te vallen, is creativiteit nodig. Een knap gecomponeerde nota alleen is onvoldoende, verpakking en timing telt zwaar. Toch zijn er grenzen.
Voorlichting moet geen propaganda worden, de communicatiekosten dienen proportioneel blijven en de verpakking mag de aandacht niet van de inhoud afleiden. Zo bezien begeeft de Algemene Rekenkamer zich met haar Verslag 2003 op glad ijs. Dit verantwoordingsdocument is ontijdig, bevat meer animatie dan informatie en is peperduur.
Het proces van begroten en verantwoorden bij de rijksoverheid kent een strakke ritmiek. Dat komt voort uit de beginselen van budgettaire besluitvorming. Het beginsel 'gelijktijdigheid van stukken' waarborgt dat besluiten op één moment kunnen plaatsvinden, volgend op Prinsjesdag. De verantwoording van regering aan parlement is ook geconcentreerd op één dag, de derde woensdag in mei. Daar moet je niet van afwijken, zoals de Rekenkamer nu doet door voor de muziek uit te lopen en al in april te rapporteren, omdat dit de parlementaire verantwoording uitholt.
Behalve de timing is de informatiewaarde essentieel voor transparante budgettaire besluitvorming en dechargeverlening. In de Grondwet en Comptabiliteitswet 2001 zijn de fundamenten hiervoor gelegd, dikke rijksbegrotings- en verantwoordingsvoorschriften bevatten de details. Iedere tittel en jota van begroting en jaarverantwoording is bepaald. Dit is geen pretje voor creatieve geesten, maar goed verdedigbaar. Verantwoordingsdocumenten zijn om het parlement te informeren, opdat decharge kan volgen, niet om te animeren met plaatjes en praatjes.
Begrijpelijkerwijs wordt regelmatig aangedrongen op meer variatiemogelijkheden in de sobere vormgeving van Kamerstukken als begroting en vooral verantwoording. Parlement en Financiën blijven echter aandringen op eenvormigheid, om redenen van inzichtelijkheid, vergelijkheidbaarheid en niet in de laatste plaats soberheid. Steeds meer publieke diensten trachten aan dat juk te ontsnappen, Zij willen zich 'horizontaal verantwoorden' (zeg maar PR naar de samenleving) en zo is inmiddels een tweede verantwoordingscircuit ontstaan. De parlementaire stukken blijven sober en worden gepubliceerd op voorgeschreven tijdstippen, hier aan voorafgaand worden glossy's uitgebracht. Het Verslag 2003 van de Algemene Rekenkamer is daar een voorbeeld van. Bijna honderd bladzijden glimmend papier met de meest smeuïge bevindingen in chocoladeletters. Het verslag zit vol uitvouwbare schema's en paginagrote foto's van haar Haagse relaties, chemische fabrieken en doorgeladen pistolen (objecten van onderzoek?), plus een staatsieportret van de top van de Rekenkamer zelf.
Dit verslag, hoe fraai ook uit oogpunt van vormgeving en ingegeven door de begrijpelijke behoefte aan publieke verantwoording (Wat gebeurt er met uw geld? Nu dit!) is qua uitvoering overdadig, qua inhoud in onbalans en qua timing ontijdig. Immers, op de derde woensdag in mei leggen departementen en Hoge Colleges tezamen publiekelijk verantwoording af. Op één moment, in sobere opmaak, zodat alle aandacht uitgaat naar de inhoud. Wanneer de departementen het voorbeeld van de Rekenkamer volgen en naar eigen keus in maart, april en mei glossy's gaan uitbrengen, verdwijnt die ordelijkheid. En wat is er de derde woensdag in mei dan nog te melden aan het parlement? Welke belastingbetaler is tegen sobere maar informatieve jaarverslagen van ZBO's, departementen of de doelmatigheidskampioenen van de Algemene Rekenkamer?
Om in de maalstroom van rapporten aan politiek en bestuur nog op te vallen, is creativiteit nodig. Een knap gecomponeerde nota alleen is onvoldoende, verpakking en timing telt zwaar. Toch zijn er grenzen.
Voorlichting moet geen propaganda worden, de communicatiekosten dienen proportioneel blijven en de verpakking mag de aandacht niet van de inhoud afleiden. Zo bezien begeeft de Algemene Rekenkamer zich met haar Verslag 2003 op glad ijs. Dit verantwoordingsdocument is ontijdig, bevat meer animatie dan informatie en is peperduur.
Het proces van begroten en verantwoorden bij de rijksoverheid kent een strakke ritmiek. Dat komt voort uit de beginselen van budgettaire besluitvorming. Het beginsel 'gelijktijdigheid van stukken' waarborgt dat besluiten op één moment kunnen plaatsvinden, volgend op Prinsjesdag. De verantwoording van regering aan parlement is ook geconcentreerd op één dag, de derde woensdag in mei. Daar moet je niet van afwijken, zoals de Rekenkamer nu doet door voor de muziek uit te lopen en al in april te rapporteren, omdat dit de parlementaire verantwoording uitholt.
Behalve de timing is de informatiewaarde essentieel voor transparante budgettaire besluitvorming en dechargeverlening. In de Grondwet en Comptabiliteitswet 2001 zijn de fundamenten hiervoor gelegd, dikke rijksbegrotings- en verantwoordingsvoorschriften bevatten de details. Iedere tittel en jota van begroting en jaarverantwoording is bepaald. Dit is geen pretje voor creatieve geesten, maar goed verdedigbaar. Verantwoordingsdocumenten zijn om het parlement te informeren, opdat decharge kan volgen, niet om te animeren met plaatjes en praatjes.
Begrijpelijkerwijs wordt regelmatig aangedrongen op meer variatiemogelijkheden in de sobere vormgeving van Kamerstukken als begroting en vooral verantwoording. Parlement en Financiën blijven echter aandringen op eenvormigheid, om redenen van inzichtelijkheid, vergelijkheidbaarheid en niet in de laatste plaats soberheid. Steeds meer publieke diensten trachten aan dat juk te ontsnappen, Zij willen zich 'horizontaal verantwoorden' (zeg maar PR naar de samenleving) en zo is inmiddels een tweede verantwoordingscircuit ontstaan. De parlementaire stukken blijven sober en worden gepubliceerd op voorgeschreven tijdstippen, hier aan voorafgaand worden glossy's uitgebracht. Het Verslag 2003 van de Algemene Rekenkamer is daar een voorbeeld van. Bijna honderd bladzijden glimmend papier met de meest smeuïge bevindingen in chocoladeletters. Het verslag zit vol uitvouwbare schema's en paginagrote foto's van haar Haagse relaties, chemische fabrieken en doorgeladen pistolen (objecten van onderzoek?), plus een staatsieportret van de top van de Rekenkamer zelf.
Dit verslag, hoe fraai ook uit oogpunt van vormgeving en ingegeven door de begrijpelijke behoefte aan publieke verantwoording (Wat gebeurt er met uw geld? Nu dit!) is qua uitvoering overdadig, qua inhoud in onbalans en qua timing ontijdig. Immers, op de derde woensdag in mei leggen departementen en Hoge Colleges tezamen publiekelijk verantwoording af. Op één moment, in sobere opmaak, zodat alle aandacht uitgaat naar de inhoud. Wanneer de departementen het voorbeeld van de Rekenkamer volgen en naar eigen keus in maart, april en mei glossy's gaan uitbrengen, verdwijnt die ordelijkheid. En wat is er de derde woensdag in mei dan nog te melden aan het parlement? Welke belastingbetaler is tegen sobere maar informatieve jaarverslagen van ZBO's, departementen of de doelmatigheidskampioenen van de Algemene Rekenkamer?
zaterdag, augustus 28, 2004
In ieder geval
9 april 2004
In de nieuwbouw van museum Boijmans van Beuningen zijn films te zien van Bas Jan Ader, getiteld Val I, Val II en Gebroken val.
In alle korte filmpjes tuimelt hoofdrolspeler Ader om. Hij valt van een boerderijdak, rijdt met de fiets een Amsterdamse gracht in, valt met klaphekje en al in een dichte beukenhaag. Behalve de hilarische val zelf, is het fascinerend dat bij ieder filmpje staat aangekondigd wannéér Ader zal vallen. Na twintig seconden. Na een minuut. Na drie minuten. Iedere toeschouwer weet wat er gaat gebeuren en wanneer, maar het wachten erop blijft intrigeren. Bezoekers blijven meer dan een keer naar hetzelfde filmpje kijken. En steeds weer, aan het eind, schudt men het hoofd. Dat hij toch wéér omtuimelt.
Budgettaire besluitvorming lijkt daar veel op. Deze weken neemt het kabinet de belangrijkste besluiten over de lopende begroting 2004 en de grote lijnen voor de begroting 2005 en latere jaren. Een, twee, of drie miljard bezuinigen? En, wáár? De hoofdrolspelers, vooral de ministers, nemen begin maart hun posities al in. Alle bewindslieden sturen een 'beleidsbrief' aan Financiën met de budgettaire stand van zaken, en aan wie het maar horen wil, laten zij weten dat er nu echt helemaal niets meer te halen valt. Ook de minister van Financiën sombert op zijn best, binnenskamers en voor de camera's. Het Centraal Planbureau en het Centraal Bureau voor de Statistiek brengen met grote regelmaat nieuwe cijferstaatjes uit. De Tweede Kamer gebruikt deze om haar schoten voor de boeg te geven in het wekelijks spoedoverleg met de minister van Financiën. Op zijn weblog zei Gerrit Zalm daar vorige week over: 'Zo'n debat heb ik dit jaar al drie keer gehad en het verloop was vrijwel hetzelfde'.
Ondertussen begint het geven en nemen in de bilateraaltjes tussen Financiën en vakdepartementen met voorspelbare zetten en overvaltechnieken. Het scenario ontrolt zich: Algemene Zaken schuift aan. Biechtstoelprocedures. Voorzichtige uitruil. Nieuwe feiten. Het CPB rekent en herrekent. De eerste oplossingsrichtingen halen de NRC. Ministers worden berispt wegens loslippigheid. Ferry en Frits nemen posities in. De spanning loopt op. Koortsachtig werken ambtenaren en ministers aan pakketten en plaatjes. Variant na variant wordt ingebracht, afgewogen en weer afgevoerd.
En dan, toch nog onverwacht, verschijnen de hoofdrolspelers begin april voor de camera's. Zij schudden elkaar de hand en spreken over een moeizaam proces met een evenwichtige uitkomst. Zalm heeft het weer gefikst. Of zoals in de droefgeestige zwart-wit filmpjes van Ader: hij valt wéér!
Met Bas Jan Ader is het tragisch afgelopen. In 1975 vertrok Ader in een solo-zeiljacht vanuit Cape Cod richting Europa in het kader van zijn werk In search of the Miraculous. Tijdens deze tocht is hij verdwenen. Een jaar later is zijn boot bij Ierland teruggevonden.
In de nieuwbouw van museum Boijmans van Beuningen zijn films te zien van Bas Jan Ader, getiteld Val I, Val II en Gebroken val.
In alle korte filmpjes tuimelt hoofdrolspeler Ader om. Hij valt van een boerderijdak, rijdt met de fiets een Amsterdamse gracht in, valt met klaphekje en al in een dichte beukenhaag. Behalve de hilarische val zelf, is het fascinerend dat bij ieder filmpje staat aangekondigd wannéér Ader zal vallen. Na twintig seconden. Na een minuut. Na drie minuten. Iedere toeschouwer weet wat er gaat gebeuren en wanneer, maar het wachten erop blijft intrigeren. Bezoekers blijven meer dan een keer naar hetzelfde filmpje kijken. En steeds weer, aan het eind, schudt men het hoofd. Dat hij toch wéér omtuimelt.
Budgettaire besluitvorming lijkt daar veel op. Deze weken neemt het kabinet de belangrijkste besluiten over de lopende begroting 2004 en de grote lijnen voor de begroting 2005 en latere jaren. Een, twee, of drie miljard bezuinigen? En, wáár? De hoofdrolspelers, vooral de ministers, nemen begin maart hun posities al in. Alle bewindslieden sturen een 'beleidsbrief' aan Financiën met de budgettaire stand van zaken, en aan wie het maar horen wil, laten zij weten dat er nu echt helemaal niets meer te halen valt. Ook de minister van Financiën sombert op zijn best, binnenskamers en voor de camera's. Het Centraal Planbureau en het Centraal Bureau voor de Statistiek brengen met grote regelmaat nieuwe cijferstaatjes uit. De Tweede Kamer gebruikt deze om haar schoten voor de boeg te geven in het wekelijks spoedoverleg met de minister van Financiën. Op zijn weblog zei Gerrit Zalm daar vorige week over: 'Zo'n debat heb ik dit jaar al drie keer gehad en het verloop was vrijwel hetzelfde'.
Ondertussen begint het geven en nemen in de bilateraaltjes tussen Financiën en vakdepartementen met voorspelbare zetten en overvaltechnieken. Het scenario ontrolt zich: Algemene Zaken schuift aan. Biechtstoelprocedures. Voorzichtige uitruil. Nieuwe feiten. Het CPB rekent en herrekent. De eerste oplossingsrichtingen halen de NRC. Ministers worden berispt wegens loslippigheid. Ferry en Frits nemen posities in. De spanning loopt op. Koortsachtig werken ambtenaren en ministers aan pakketten en plaatjes. Variant na variant wordt ingebracht, afgewogen en weer afgevoerd.
En dan, toch nog onverwacht, verschijnen de hoofdrolspelers begin april voor de camera's. Zij schudden elkaar de hand en spreken over een moeizaam proces met een evenwichtige uitkomst. Zalm heeft het weer gefikst. Of zoals in de droefgeestige zwart-wit filmpjes van Ader: hij valt wéér!
Met Bas Jan Ader is het tragisch afgelopen. In 1975 vertrok Ader in een solo-zeiljacht vanuit Cape Cod richting Europa in het kader van zijn werk In search of the Miraculous. Tijdens deze tocht is hij verdwenen. Een jaar later is zijn boot bij Ierland teruggevonden.
Abonneren op:
Posts (Atom)