De departementale VBTB-operatie bezien

Essay Binnenlands bestuur, mei 2004

Wat willen we bereiken en wat gaan we daarvoor doen?

Het lezen van een begroting doe je niet voor je plezier. De vaak lijvige boekwerken hebben een hoog jargongehalte, bevatten vaak eindeloze rijtjes cijfers en verbloemen wat de lezer zoekt, hoofdlijninformatie over beleidsvoornemens en de financiële mogelijkheden en onmogelijkheden voor meer of minder uitgaven. Het is daarom niet verwonderlijk dat met enige regelmaat de begroting van departementen en gemeenten onderhanden wordt genomen om de toegankelijkheid te vergroten. De rijksoperatie VBTB, die sinds 2002 heeft geleid tot herontwerp van begroting en verantwoording van departementen, wordt dit jaar geëvalueerd. Is de operatie geslaagd ?

Het VBTB-initiatief past in het streven naar een meer bedrijfsmatig werkende overheid, waarin de beleidsprestaties en daarmee gemoeide kosten meer centraal staan. Maar in welke mate werkt de rijksoverheid inmiddels echt bedrijfsmatig? Koerst het rijk af op een resultaatgericht besturingsmodel met een heuse beleidsbegroting en -verantwoording? Gaandeweg komen ook meer kritische geluiden los hieromtrent. Zou er bij het rijk ook sprake zijn van ‘bedrijfsmatige schijnbewegingen’, zoals Aardema rapporteerde over het gemeentelijke BBI-project? En hoe zit het met doeltreffendheid en doelmatigheid van zulke operaties?

New public management als leidend idee
Onze samenleving ‘economiseert’. Steeds vaker kenschetsen we verhoudingen binnen organisaties en tussen mensen onderling in economische termen. We sluiten contracten, rekenen elkaar af of ‘runnen een toko’. Burgers calculeren en overheden werken op basis van risicomanagement. Dit denken is wetenschappelijk gefundeerd in het New Public Management (NPM). De NPM-taal en denkwijze heeft inmiddels een prominente rol gekregen. Alom wordt gestreefd naar ‘resultaatgerichtgericht management’, ‘sturen op resultaten’ en ‘afrekenen op prestaties’. Samengevat zijn de belangrijkste ideeën uit het NPM-gedachtengoed: opsplitsing van organisaties door verzelfstandiging, beheersmatige vrijheden voor managers, expliciete prestatiemaat­staven, outputsturing en afrekenmechanismen met prikkels. Maar ook: een effectiever politiek primaat en meer betrokken burgers.

Resultaatgericht management
‘Een priester en een taxichauffeur legden het bijltje erbij neer en gingen naar de hemel. Sint Pieter toonde de priester zijn eeuwig verblijf – een hut. Dan toonde Sint Pieter de chauffeur zijn eeuwig verblijf, - een herenhuis. De priester was verontwaardigd en vraagt Sint Pieter, “Vanwaar het verschil?” Sint Pieter zei ; Als jij preekt, dan slapen de mensen. Als deze chauffeur zijn taxi rijdt, dan bidden ze!’ De moraal van het verhaal : het zijn de resultaten die tellen.

Er zijn een groot aantal domeinen aan te wijze waar het NPM-gedachtengoed ingang heeft gevonden waaronder de VBTB-operatie. Deze is zo genoemd naar het initiële rapport ‘Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording’. Het streven is de begroting van departementen zó vorm te geven dat voor politiek en burgers transparant wordt, wat de doelen van beleid zijn, welke instrumenten daartoe worden ingezet (subsidie, voorlichting, wetgeving, ambtelijk apparaat) en welke financiële middelen hiermee zijn gemoeid. Waarom financiert de overheid de scheepvaartsector, reïntegratie, of padvinderij en met hoeveel geld? Heeft extra geld geleid tot extra resultaat? Door politici geformuleerde doelen moesten daarvoor worden geoperationaliseerd en SMART geformuleerd, zodat duidelijk is wat men wanneer wilde bereiken. Aan de prestatiegegevens per doelstelling moesten streefwaarden worden gekoppeld. Systematisch moest over de beleidsresultaten worden gerapporteerd in de jaarverantwoording die vroeger zou worden uitgebracht, mei in plaats van september. Tot slot zou alle beleid periodiek worden geëvalueerd, de programmering hiervan moest onderdeel zijn van de begroting, waarmee een sluitend systeem van planning en control zou bestaan.

De aanpak en inhoud van de operatie
De in 1999 door Financiën ontvouwde plannen zijn voortvarend uitgewerkt zodat vanaf de begroting 2002 de beleidsbegroting een feit was. Er werd bijna €100 mln. vrijgemaakt door het kabinet en toegekend aan departementen onder voorwaarde van co-financiering, zodat er inmiddels minstens ca. €200 mln. is geïnvesteerd om de operatie te doen slagen. De Rekenkamer werkte constructief mee door een secure en kritische monitoring van het project, waarna de eerste begrotingen nieuwe stijl september 2001 in de Kamer lagen, zelfs nog voor de funderende Comptabiliteitswet was aangenomen. Enige invloed had de Kamer met de motie Van Walsum, waarmee onder meer het belang van gevalideerde niet-financiële informatie werd benadrukt. Want ook die moest voortaan kloppen!

Artikelgrootte fors gestegen
Een van de opmerkelijke zaken die bleek uit ingediende begrotingen, in VBTB-stijl was dat het aantal begrotingsartikelen, voortaan beleidsartikelen genaamd, drastisch bleek gereduceerd. In plaats van 800 artikelen bestaan er thans bij de departementen nog een kleine 200 beleidsartikelen. De gemiddelde grootte ervan is enorm. Bij Landbouw ruim €200 mln., bij Justitie ca €250 mln, bij BZK €350 mln , bij Defensie €700 mln, bij SZW ruim €1 mld en bij OCW ook ruim €1 mld per beleidsartikel. Op zo’n 10-20 bladzijden per beleidsartikel wordt zo een bedrag van honderden miljoenen tot gemiddeld een miljard euro onderbouwd. Binnen zo’n beleidsartikel mag zonder nadere parlementaire goedkeuring worden geschoven, al is een toelichting hierover in de verantwoording wel noodzakelijk. De flink gestegen artikelgrootte was even schrikken voor kamerleden, op zoek naar informatie en grip op de uitgaven.

De artikelgrootte van VBTB-beleidsartikelen verschilde fors van de oude begrotingsopzet omdat de artikelen per saldo in omvang verveelvoudigden. De geboden extra of nieuwe informatie in de beleidsbegroting zou deze aggregatie moeten legitimeren. Is dat ook gelukt? Daarover direct meer maar eerst moet worden vastgesteld dat van diverse andere voornemens in het VBTB-project minder terecht is gekomen. Interdepartementale overzichtconstructies, die inzicht moeten geven in het geld dat verschillende departementen aan hetzelfde doel besteden, zijn spaarzaam van de grond gekomen. De informatie over budgetflexibiliteit, waarmee het parlement inzicht krijgt in de vrije ruimt per beleidsartikel, laat doorgaans maar weinig speelruimte zien, alles lijkt juridisch of beleidsmatig dichtverplicht. De paragraaf beleidsveronderstelling’ bevat doorgaans een opsomming met excuses vooraf waarom de beleidsdoelen misschien toch niet gehaald gaan worden. De met VBTB nieuw ingevoerde ‘bedrijfsvoeringsmededeling’ van de ministers aan de Kamer dat het departementaal beheer op orde was bestond enkele jaren maar is inmiddels weer naar de achtergrond verdwenen. Kortom, was is er wel goed gelukt?

De resultaten van VBTB
De ontvangst van de eerste begrotingen in 2002 was wisselend. ‘Een bloedeloze operatie’, rapporteerde Flip de Kam in de NRC. ‘Echt inzicht in prestaties ontbreekt, en daar gaat het nu net wel om’. Veel positiever is de professionele gemeenschap van de OESO, zij het geconditioneerd. Wanneer de VBTB-operatie slaagt, loopt Nederland internationaal voorop, aldus de OESO in een studie, mits de relatie van beleidsdoelen en middelen maar goed gelegd wordt.

De Rekenkamer is tot nog toe positief over de nieuw gemaakte beleidsbegrotingen. De vaart moet er dan wel inblijven bij het jaarlijks aanbrengen van verdere verbeteringen. Haarscherp moet worden waar koppeling van doelen, instrumenten en geld wel, of niet kan. Wat moet nog beter? De vraag ‘wat te bereiken’ is volgens de ARK bij 29% van de beleidsartikelen in de begrotingen 2003 adequaat beantwoord. Bij 47% is de vraag onvolledig uitgewerkt, bij 24% echter geheel niet . De vraag naar instrumenten is adequaat beantwoord bij 56% van de beleidsartikelen, gedeeltelijk bij 38%. Vaak ontbreken nog adequate prestatiegegevens. De vraag naar de kosten is goed uitgewerkt in 69%.

Het Instituut Onderzoek Overheidsuitgaven ging gedetailleerd na hoe SMART de VBTB-beleidsartikelen 2003 zijn geformuleerd.
· 157 beleidsartikelen omvatten 497 te bereiken doelen
· bij 1/3 van de geformuleerde doelen wordt geen koppeling met het geld gelegd
· van alle 497 doelen is slechts 31% specifiek, 40% meetbaar en 48% tijdgebonden geformuleerd
· 35% van alle doelen is noch specifiek, noch meetbaar, noch tijdgebonden geformuleerd . Gemeten in geld omvat dit 39% van de rijksbegroting.

Het parlement, als belangrijkste afnemer van begrotingsstukken, blijft een kritische toon aanslaan. VBTB zou de stukken te technisch maken, bureaucratiseren en nog te weinig de resultaten zichtbaar maken, hetgeen nota bene het centrale streven van de operatie betrof. VBTB-verantwoordingen tonen veeleer wat is gedaan (activiteiten) dan wat is bereikt (resultaten). Veel relevante data ontbreken nog in de verantwoordingen. Zicht op de effectiviteit en doelmatigheid ontbreekt daardoor, in de ogen van parlementariërs. De schrik rond de geaggregeerde beleidsartikelen is men wel te boven, maar veel informatie is ‘zoek’, ook volgens andere onderzoekers. Een van de klachten is dat de begrotingsstukken nu wel een heel sterk verhalend karakter hebben gekregen, lange uiteenzettingen over doelen en instrumenten, maar essentiële budgettaire informatie lijkt verdrongen naar de achtergrond. Alleen in een aparte verdiepingsbijlage is te reconstrueren welke mutaties er zijn tussen eerdere begrotingsstanden en de nieuw ingediende budgetvoorstellen. Het zichtbaar maken van de ontvangsten en de belastinguitgaven (tax-expenditures) per beleidsartikel is wel een heel nuttige keuze. Positief is ook de aandacht voor evaluatie-onderzoeken.

Uiteindelijk is de vraag relevant of de VBTB-operatie bijdraagt aan een betere allocatie; waar wordt de laatst geheven belastingeuro het meest kosten-effectief besteed? Is de informatiewaarde van begrotingsstukken zodanig verbeterd dat er ‘betere’ besluiten’ worden genomen? En is dat dankzij VBTB? Daarover zijn geen eenduidige uitspraken te doen. Bijvoorbeeld de groei van de aandacht voor evaluatie-onderzoek, dat een impuls kreeg met VBTB, is positief. Sommige departementen kennen evenwel ook los van VBTB een stevige ex ante evaluatiecultuur zoals de OEI-onderzoeken van Verkeer en Waterstaat bij infra-projecten. Ook elders groeide de systematische beleidsevaluatie al zoals bij ontwikkelingssamenwerking. Dus of VBTB het verschil maakt is lastig te zeggen. Een belangrijke tekortkomingen aan de huidige beleidsbegroting blijft, dat de begrotingen geen antwoord geven op de vraag wat beleid ‘kost’. Daarvoor is immers een baten-lastenstelsel nodig, dat eerst door Financiën (mede om deze reden van noodzakelijk inzicht in de kosten van beleidsproducten) aan de Tweede Kamer is aangekondigd, maar waarop men eind 2003 –om goede redenen- weer op teruggekomen is. Daardoor ontbreekt kosteninzicht nog steeds in de huidige VBTB-begrotingsopzet op kasbasis, de kosten van beleidsproducten of uitvoeringskosten van beleid blijven slechts te traceren, hetgeen uit allocatief oogpunt een gemis is.

Effecten en neveneffecten van VBTB
Ligt de meerwaarde van VBTB dan vooral in het meer resultaatgericht managen op de departementen zelf? Volgens veel betrokkenen heeft de aanpak zeker verfrissend gewerkt en konden ook beleidsambtenaren gaandeweg worden gewonnen voor het idee systematischer inzicht te geven in de relatie tussen doelen, instrumenten en geld. Terecht werd gezegd dat er naast de bekende 3W vragen; ‘Wat willen we bereiken, Wat gaan we daarvoor doen en Wat mag het beleid kosten’, drie voorafgaande W-vragen te beantwoorden zijn; ‘Wat is het probleem, Wiens probleem is dit en Waarom moet de overheid het weer oplossen’? Gezonde, nuchtere vragen. Per saldo heeft VBTB zo de betrokkenheid van financials bij de beleidsvorming en –uitvoering verdergaand gelegitimeerd. Beleidscontrol kreeg zo een nieuwe impuls.

Volgens managers, geïnterviewd in het tijdschrift Publiek Management alsook bestuurskundige Paul Frissen is het planning- en controldenken inmiddels echter té manifest aanwezig in de departementale beleidsbepaling. De rekenmeesters zouden zelfs dominant zijn geworden in de besluitvorming en cultuur. Systematisch onderzoek hierover is alleen nog bekend van gemeenten, hetgeen inderdaad enige aanwijzingen geeft voor dit idee. De sterker geworden rol van de budgetbeheerders in de beleidsbepaling leidt ook op politiek niveau tot minder vleiende reacties. Bijvoorbeeld Ad Melkert beklaagde zich destijds over ‘de gesel van Financiën’. Bestuurskundige Hans de Bruijn bericht tot slot regelmatig kritisch over minder gunstige neveneffecten van met VBTB samenhangende prestatiemeting. Het is een prikkel voor strategisch gedrag en blokkeert innovaties en ambities. Prestatiemeting verdrijft de professionele habitus en leidt tot bureaucratie. Tot slot zouden organisaties niet langer systeemverantwoordelijkheid nemen maar slechts op de eigen prestaties gaan focussen.

BBI-onderzoeker Aardema wijst op neveneffecten van prestatiegericht managen bij gemeenten
1
Macht der bewindvoerders
de controllers zijn dominant
2
Instrumentalisme
regels voor resultaten
3
Financialisme
te veel oog voor financiële sturing
4
Navelstaren
geen externe focus
5
Machtsmisbruik
integrale managers met ‘sjoemelruimte’
6
Doorgeslagen ondernemerschap
negatieve effecten op publieke taken
7
Verkokering
decentrale i.p.v. optimale oplossingen
8
Performance paradox
effectiviteit daalt door prestatiesturing
9
Tunnelvisie
alleen meetbare aspecten bezien
10
Ossificatie
verstarring i.p.v. vernieuwing
11
Window dressing
opgeklopte i.p.v. echte resultaten
12
Myopia
door cijferbrij echt inzicht gaan missen
13
Creaming off
eigen succes stellen vóór publieke resultaten
14
McDonaldization
houvast in sjablonen zoeken

De balans van VBTB als exponent van NPM
Werkt de bedrijfsmatige overheid ? NPM-kenner Pollit constateert dat de Nederlandse overheid gretig nieuwe ontwikkelingen oppakt, maar eigenlijk zelden iets consequent doorvoert. Aardema meent dat ontwikkelingen als NPM zonder veel empirisch bewijs zijn aanvaard; het leek wel een geloof in resultaatgerichtheid en ‘geloof heeft geen bewijs nodig’. Economen als Kraan, directeur van de Drees-stichting, betogen dat zonder echte andere prikkels (concurrentie in plaats van hiërarchie’) het ook nooit echt iets kan worden met de bedrijfsmatige overheid, waar slechts ‘imitatie’-concurrentie en geforceerde ‘opdrachtgever-opdrachtnemer-relaties ‘ worden geconstrueerd. Alleen echte harde afrekenmechanismen, zoals de markt, geven in hun ogen stevige prikkels; ZBO-vorming, agentschapvorming en ook het hier nader beschouwde VBTB zijn ‘slechts’ interne constructen zonder toereikende prikkels voor een grotere doelmatigheid.

Een kritischer bejegening van nut en noodzaak van bedrijfsmatige ‘vernieuwingen’ is daarom op zijn plaats. Veel nieuw bedachte instrumenten worden niet geheel of niet goed ingevoerd, na enkele jaren zijn de meeste ervan een stille dood gestorven. Maar veel kosten zijn dan wel gemaakt, veel tijd geïnvesteerd en veel energie van betrokkenen gebruikt! Erik Gerritsen, gemeentesecretaris van Amsterdam verwoordde het echter zo : ‘Organisaties moeten consequenter afmaken waar ze aan begonnen zijn en bij gebleken neveneffecten van bijvoorbeeld prestatiemeting deze niet afschaffen maar vervangen door betere prestatiesturing’. Belangrijk voor alle bij VBTB betrokken ambtenaren en politici is inzicht in de werking van nuttige instrumenten als resultaatgericht management en prestatiesturing maar ook kennis van (neven-)effecten. Een kritische inbreng is daarbij meer gepast dan een blind geloof in een bedrijfsmatige overheid.

Dit jaar evalueert een commissie op verzoek van Financiën de operatie VBTB maar een eerste beeld is al op te maken. De voorlopige conclusie moet zijn ; veel tijd en geld geïnvesteerd, zichtbare resultaten, maar nog een stevige weg te gaan. Het uiteindelijk slagen van VBTB, dat inmiddels drie jaar bestaat, is evenwel niet in handen van de bedenkers bij Financiën, de controleurs van de Rekenkamer of zelfs in handen van de begrotingsopstellers van de departementen. De sleutel tot succes is in handen van Kamerleden, die al dan niet gebruik kunnen maken van de herontworpen begrotings- en verantwoordingsstukken bij allocatieve afwegingen en het uitoefenen van de controle op de bereikte resultaten. Daarvoor staan talrijke parlementaire middelen ter beschikking om zo nodig verdere verbeteringen af te dwingen. De sleutel tot het met NPM nagestreefde effectiever politiek primaat en meer betrokken burgers licht vooral bij henzelf.