Op prinsjesdag gebeurt het ….niet

Essay Binnenlands Bestuur 17 september 2004

Dit jaar zal de Peter Leidelmeier voor het laatst de hem vertrouwde rituelen verrichten rond het derde-dinsdag-koffertje. De bijna gepensioneerde begrotingscoördinator van Financiën heeft al vele jaren de taak de begrotingsstukken in te mogen pakken en er sierlijke oranje linten om te wikkelen. Later die dag kan iedereen op TV volgen hoe Zalm in de Tweede Kamer de linten losknoopt en zijn rede houdt.

Hoewel de aandacht voor de rijksbegroting het sterkst is geconcentreerd rond prinsjesdag, spelen de echt kritische momenten zich af ruim voor en na die datum. Prinsjesdag is de scharnier waar de budgettaire besluitvorming om draait, maar eigenlijk een luw moment in de feitelijke besluitvorming. De belangrijkste keuzen zijn gemaakt in het regeeraccoord en verder gepreciseerd in de kabinetsbesluitvorming in het voorjaar. Voorzover nog wijzigingen plaatsvinden, gebeurt dat in parlementaire besluitvorming van oktober tot december. Zelfs bijna alle ‘nieuws’ is op Prinsjesdag al bekend. Bewindslieden ontsnappen bewust aan de nieuwsovervloed van die dag door al eerder in augustus en september de publiciteit te zoeken. In het dit jaar wat minder jolige VVD-weekendje begin september ‘praatten de bewindslieden de fractie bij over de gemaakte budgettaire keuzen’, aldus de Volkskrant.

Wat zijn dan wel de kritische momenten in de besluitvorming, waarin schuilt zit de macht –en onmacht- van Financiën? In de Verenigde Staten start het begrotingsdebat met de door de president ingediende begroting die echter ‘death on arrival’ is; de echte keuzen maakt het Congress zelf. In het Verenigd Koninkrijk daarentegen horen vakministers tijdens het uitspreken van de Budgetspeech in het parlement door Gordon Brown ‘hoeveel zij het komend jaar te besteden hebben’. Het zijn twee uitersten, in Nederland ligt dit genuanceerder. Vakministers maar vooral Financiën spelen hier wel een flinke rol, het parlement daarentegen nauwelijks. Waardoor komt dat?

Aan de basis van de dominantie van begrotingsbeslissingen door de regering ligt ten eerste de gegroeide praktijk van gedetailleerde regeeraccoorden, waarmee coalitiepartners stabiliteit inbouwen. Daar komt het sinds 1994 gevoerde beleid van Zalm bij van meerjarige ijklijnen, plafonds per departement voor uitgaven en ontvangsten. Tezamen leidt dit tot gedetailleerde financiële paragrafen in regeeraccoorden die ook nog eens daadwerkelijk worden nageleefd, met soms exegetische precisie. Omdat de (aanstaande) minister van Financiën doorgaans nauw bij de opstelling van het regeeraccoord betrokken is, alsook zijn ambtenaren, is de invloed van Financiën fiks. Er is echter een tweede sleutelmoment voor Financiën, de allereerste vergadering, het constituerend beraad van het kabinet. Daarin laat Financiën de geactualiseerde regels budgetdiscipline vaststellen. Ministers, die bij hun aantreden ook al moesten beloven de (vaak noodzakelijke) ombuigingen te gaan realiseren, worden zo gecommitteerd aan strenge interne discipline; tegenvallers zelf opvangen, meevallers inleveren. De Comptabiliteitswet vereist ook nog eens dat er geen budgettaire toezeggingen worden gedaan in het land of aan het parlement zonder de instemming van Financiën. Wie zich eraan bezondigt, kan een blauwe brief van Financiën verwachten. Wet, regeeraccoord en budgetdisciplineregels tezamen verschaffen Financiën zo een stevige positie ten opzichte van departementen en voor de regering ten opzichte van de Kamer.

Heeft de Kamer dan niets in de melk te brokkelen? De Eerste Kamer zeker niet, als het om de begroting gaat. Ze kan het begrotingswetsvoorstel alleen in zijn geheel verwerpen (nooit gebeurt) en behandelt deze pas in de periode maart-mei. Dan is het leeuwendeel van het geld al besteed. Gerard Van Westerloo documenteerde in zijn kostelijke boek “Niet spreken met de bestuurder’ de machteloosheid van de senatoren op.

Over macht en invloed van de Tweede Kamer wordt verschillend gedacht. Begrotingsdeskundige Minderman is in zijn dissertatie ‘Tweede Kamer en Rijksfinanciën’ kritisch over de formele inhoud van het budgetrecht van de Kamer, vooral omdat het parlement bij een aantal belangrijke budgettaire beslissingen niet, onvoldoende of te laat wordt betrokken. Begrotingsbeleid, bijvoorbeeld tekortdoelstellingen en meerjarenramingen. blijven ongeautoriseerd. De hiervoor genoemde budgetdisciplineregels worden zonder het parlement vastgesteld. Benutting van bestaande bevoegdheden schiet tekort. Leden van de Tweede Kamer mogen bijvoorbeeld volgens de Grondwet weliswaar geen (‘tegen’)begroting’ indienen, dat is voorbehouden aan de regering. Via wetsamendementen kunnen parlementsleden effectief echter hetzelfde bereiken en desgewenst budgetten verhogen verlagen of verschuiven. Desondanks slagen zij daar niet in. Natuurlijk, jaarlijks worden zo’n 1000 moties ingediend waarvan zelfs een derde wordt aangenomen. Maar die sorteren weinig budgettaire effect. Aangenomen amendementen op de begroting zijn zeer, zeer schaars. Enige becijfering leert dat op het totaal van de ingediende begrotingen het aantal aangenomen amendementen in geld vertaald kleiner is dan een procent, om precies te zijn 0,14% -0,18% in de achterliggende jaren. Daarnaast is er nog een raar fenomeen. Behalve het respect dat Kamerleden hebben voor de financiële kaders in het regeeraccoord, houdend zij zich als farizeeërs aan de budgetdisciplineregels. Terwijl het parlement daar geenszins aan gebonden is, het zijn slechts interne kabinetsafspraken. Desondanks sabelen parlementariërs iedere voorstel tot verhoging van een begroting door een collega-kamerlid neer met de dooddoener; en waar is uw dekking??? Vergaande, vrijwillige politieke zelfbinding als teken van de smalle marges en invloed van ons parlement in de begrotingsallocatie.

De verhoudingen tussen Financiën en uitgavendepartementen liggen iets subtieler dan doorgaans wel wordt beschreven. Vaak wordt erop gewezen dat door de langdurige budgettaire krapte (ruwweg de laatste twee decennia van de vorige eeuw) veel budgettaire besluitvorming is gecentraliseerd. Niet alleen in Nederland maar ook elders is er macht naar het centrum, hier Financiën en Algemene Zaken, verschoven. In het boek ‘Controlling public Expenditure; The changing role of Central Budget Agencies’ waaraan onder meer de Leidse professor Jouke de Vries meewerkte, worden ook subtielere processen van machtsverschuiving benoemd. Natuurlijk is er macht naar het centrum verschoven maar het centrum is niet almachtig. Zo betoogt budgetgoeroe Schick dat ministeries van Financiën (te?) sterk gefixeerd zijn op kaderstelling en tekortreductie. De departementale medewerking daarvoor wordt echter bereikt door grote eigen verantwoordelijkheden te laten hoe binnen de totaaluitgaven prioriteiten worden gesteld. In geval van bezuinigen móet een departement meedoen, maar hóe bepaalt het departement zelf. Zo zijn met instemming van Financiën opgelegde taakstellingen ingevuld op wijzen die niets van doen hebben met de oorspronkelijke aanleiding (slimmer inkopen, minder externen) zolang het departementsbudget maar verlaagd werd. Ruiterlijk gaf Zalm in de Kamer aan niet te volgen hoe men zou ombuigen, als men budgetten maar taakstellend verlaagde. Per saldo is Financiën dus een goede kasbeheerder, maar heeft ze invloed verloren op de echte allocatie van de middelen, aldus deze critici.

Het zal de pret op Financiën niet drukken. ‘s Avonds, op Prinsjesdag feest Financiën met bier en band in eigen huis en spreekt Zalm zijn dankwoord uit. Het is weer gefikst, de Miljoenennota en begrotingen hebben de Kamer bereikt op de derde dinsdag, precies zoals de Grondwet vereist. Leidelmeier en de zijnen hebben het werk er weer op zitten.