Column Binnenlands bestuur 09 07 2004
De strijd rond verzelfstandiging is heropend. Financiën en Kohnstam c.s hebben de lont aangestoken en ons wacht eindelijk weer een politiék debat over verzelfstandiging.
Tien jaar verzelfstandigingbeleid heeft veel reuring gegeven. Begin negentiger jaren, net na de val van de Muur, schafte het ministerie van Financiën de erg Oost-Europees klinkende organisatievorm ‘staatsbedrijven’ af. Alle bestaande, waaronder de PTT, waren kort ervoor geprivatiseerd. Wel kwam daarvoor het agentschapmodel in de plaats, gemodelleerd naar het Britse agency. Sindsdien zijn bijna 30 departementsonderdelen met tienduizenden medewerkers omgevormd tot agentschap, zoals het gevangeniswezen, KNMI en IND. De invoering van het agentschapmodel was ook een bureaupolitieke zet van Financiën, om een alternatief te bieden voor het zbo-model. Desondanks zijn naast de 30 agentschappen ook tientallen nieuwe zbo’s ontstaan, vaak ook voormalige uitvoeringsonderdelen van departementen zoals Kadaster, RDW, COA, CBS en Staatsbosbeheer. De vakminister is voor hen niet meer 100% verantwoordelijk. En Financiën moet doorgaans lijdzaam moest toezien hoe publieke middelen zonder haar betrokkenheid worden geïnd en uitgegeven en soms forse vermogens buiten de rijksschatkist zijn gevormd.Het uiteindelijk uitgeven van dit vermogen telt mee voor het Nederlandse EMU-saldo dat rond de kritische 3% wiebert.
Lastig dus en voldoende reden voor Zalm om bij Voorjaarsnota 2004 ‘vooruitlopend op nieuw beleid’ alvast de vermogens van 4 ZBO’s af te romen voor 100 miljoen euro! Om deze kaskraak te realiseren zullen overigens nog veel hobbels genomen moeten worden. Dat de getroffen ZBO’s publiekelijk steigeren zal wel zijn ingecalculeerd.
En nu moet het weer helemaal anders, als krantenberichten over het rapport Kohnstam kloppen. ‘Nationaliseer zbo’s of vermarkt wat de markt kan doen’ rapporteert hij, gesteund door de beheersdepartementen. Het is goed dat dit rapport er is, omdat het de gelegenheid biedt voor een echt politiek debat over verzelfstandiging. Dit debat is de laatste jaren veel te technocratisch gevoerd.
Al dan niet verzelfstandigen is niet alleen een kwestie van doelmatigheid of doeltreffendheid. Het gaat ook om de politieke waardering van zaken als leverbetrouwbaarheid, aanspreekbaarheid op prestaties en de verantwoordelijkheid voor mislukkingen. Terecht betogen ZBO-managers natuurlijk dat zij vaak aantoonbaar doelmatiger opereren dan in de departementale situatie, ondanks soms gestegen directiesalarissen en dito automobielen. Maar even terecht mogen kamerleden betogen dat zij de minister op het matje willen roepen voor schijnbaar onbenullige (?) incidenten of soms details willen beoordelen, zoals de keuze van WC-potten. Dat is het goede recht van het parlement, wanneer ze grip en verantwoording zwaarder weegt dan doelmatigheid. De legitimiteit van publieke dienstverlening is uiteindelijk zowel gebaat bij doelmatigheid en kosteneffectiviteit als met een transparante verantwoording. De weging hiervan is een zaak van politieke partijen.
Een alleraardigst debat staat ons te wachten en twee kampen lijken zich te formeren. De verenigde etatisten van D66 en VVD die tegen hybride zbo’s zijn en vrij digitaal of markttucht of staatstoezicht bepleiten, hetgeen wel zal leiden tot veel nationalisaties. En partijen als CDA en PvdA die om principiële redenen wel verantwoordelijkheid in het veld willen leggen (CDA) of het naïeve geloof in een alomvattende overheid hebben verloren (PvdA). Misschien zien we nieuwe coalities ontluiken rond het verzelfstandigingsdossier.
dinsdag, augustus 31, 2004
Uitbesteding; uit de problemen?
Column Binnenlands bestuur 05 08 2004
Ons kabinet vertrouwt wanneer ‘de tering weer eens naar de nering’ wordt gezet vaak op standaardrecepten. In de laatste regeeraccoorden en Miljoenenota’s komen tenminste vijf van de volgende zeven acties altijd voor. Minder externe adviseurs. Gezamenlijk inkopen. Efficiencykorting. Geen prijsbijstelling toekennen. Ambtenarensalarissen bevriezen. Subsidiekorting. Uitbesteding van taken.
Heerlijke oplossingen die budgettair ook nog best veel opleveren. Maar werken deze standaardrecepten? Met uitbesteding zijn inmiddels veel ervaringen opgedaan, ook negatieve en daarom is het tijd om te komen tot een lijstje met ‘de zeven hoofdzonden van uitbesteding’. Want lang niet altijd is uitbesteding van overheidstaken zo’n goed idee.
1. Iedere overheidsorganisatie is een uniek samenspel van kennis en capaciteiten. Uitbesteden van ondersteunende processen is vaak goed mogelijk. Maar door onbedoeld kernactiviteiten uit te besteden, raak je unieke combinaties van kennis en capaciteiten kwijt. Het definiëren en debatteren over wat kernactiviteiten zijn, is lastig en vaak tijdrovend, maar dat debat niet voeren, kan een organisatie duur komen te staan. Beter is het daarom toch het kerntakendebat te voeren, zodat niet de verkeerde werkzaamheden worden vermarkt.
2. De contractpartner die taken overneemt moet aan harde én zachte eisen voldoen. Harde eisen als een goede prijs-kwaliteitverhouding blijken vaak al na een eerste contractperiode te verdampen; daarna is men duurder uit. Een tweede valkuil is dat de contractpartner onvoldoende gevoel heeft voor publieke dienstverlening en niet aansluit bij de overheidspartner. De verkeerde leverancier selecteren is fataal.
3. Goed werkende contractrelaties vereisen dat contracten precies zijn, volledig, prestatie- en beloningsprikkels bevatten en flexibel zijn. Gebrek aan ervaring met uitbesteding leidt snel tot contracten die niet aan deze eisen voldoen, met alle ontevredenheid tot gevolg.
4. Koste wat kost moeten sleutelpersonen die opdrachten verstrekken en geleverde prestaties kunnen beoordelen voor de overheidsorganisatie behouden blijven; al het naar de nieuwe leverancier vertrekkend personeel moet ook tijdens alle veranderingen gemotiveerd blijven. Wie zulke personeelskwesties over het hoofd ziet, start verkeerd.
5. De bewaking van de opdracht, het kunnen beoordelen van geleverde prestaties, het uitonderhandelen van geschillen en de beslissing over vervolgopdrachten zijn sleutels tot duurzame resultaten. Borging hiervan krijgt niet altijd genoeg aandacht. De controle over de uitbestede activiteit kwijtraken is een ramp.
6. Uitbesteding van taken kost niet alleen de contractprijs. Het selecteren en contracteren van een partner en het managen van de contracten is een tweede kostenpost, die meegerekend moet worden bij een uitbestedingsbeslissing. Verborgen kosten horen zichtbaar te worden gemaakt.
7. Wie een filmster trouwt onderhandelt vooraf over de alimentatie. Maar er zijn na een mislukte uitbesteding niet altijd genoeg partners voor een 2e huwelijk. Wanneer uitbesteding mislukt en de eigen capaciteit en deskundigheid niet meer bestaat, moet je vaak maar hopen op een andere partner. Anders volgt nog jaren een slepende LAT-relatie. En wordt het uitbestedingssprookje een beroerd huwelijk. Alsof je met Rachel wil gaan slapen en met Lea wakker wordt.
De les mag duidelijk zijn. Uitbesteden kán leiden tot duurzame doelmatigheidsverbetering als een aantal kritische condities zijn vervuld. Kortweg besparingen inboeken is onvoldoende. Regeeraccoorden mogen wel wat dikker.
Ons kabinet vertrouwt wanneer ‘de tering weer eens naar de nering’ wordt gezet vaak op standaardrecepten. In de laatste regeeraccoorden en Miljoenenota’s komen tenminste vijf van de volgende zeven acties altijd voor. Minder externe adviseurs. Gezamenlijk inkopen. Efficiencykorting. Geen prijsbijstelling toekennen. Ambtenarensalarissen bevriezen. Subsidiekorting. Uitbesteding van taken.
Heerlijke oplossingen die budgettair ook nog best veel opleveren. Maar werken deze standaardrecepten? Met uitbesteding zijn inmiddels veel ervaringen opgedaan, ook negatieve en daarom is het tijd om te komen tot een lijstje met ‘de zeven hoofdzonden van uitbesteding’. Want lang niet altijd is uitbesteding van overheidstaken zo’n goed idee.
1. Iedere overheidsorganisatie is een uniek samenspel van kennis en capaciteiten. Uitbesteden van ondersteunende processen is vaak goed mogelijk. Maar door onbedoeld kernactiviteiten uit te besteden, raak je unieke combinaties van kennis en capaciteiten kwijt. Het definiëren en debatteren over wat kernactiviteiten zijn, is lastig en vaak tijdrovend, maar dat debat niet voeren, kan een organisatie duur komen te staan. Beter is het daarom toch het kerntakendebat te voeren, zodat niet de verkeerde werkzaamheden worden vermarkt.
2. De contractpartner die taken overneemt moet aan harde én zachte eisen voldoen. Harde eisen als een goede prijs-kwaliteitverhouding blijken vaak al na een eerste contractperiode te verdampen; daarna is men duurder uit. Een tweede valkuil is dat de contractpartner onvoldoende gevoel heeft voor publieke dienstverlening en niet aansluit bij de overheidspartner. De verkeerde leverancier selecteren is fataal.
3. Goed werkende contractrelaties vereisen dat contracten precies zijn, volledig, prestatie- en beloningsprikkels bevatten en flexibel zijn. Gebrek aan ervaring met uitbesteding leidt snel tot contracten die niet aan deze eisen voldoen, met alle ontevredenheid tot gevolg.
4. Koste wat kost moeten sleutelpersonen die opdrachten verstrekken en geleverde prestaties kunnen beoordelen voor de overheidsorganisatie behouden blijven; al het naar de nieuwe leverancier vertrekkend personeel moet ook tijdens alle veranderingen gemotiveerd blijven. Wie zulke personeelskwesties over het hoofd ziet, start verkeerd.
5. De bewaking van de opdracht, het kunnen beoordelen van geleverde prestaties, het uitonderhandelen van geschillen en de beslissing over vervolgopdrachten zijn sleutels tot duurzame resultaten. Borging hiervan krijgt niet altijd genoeg aandacht. De controle over de uitbestede activiteit kwijtraken is een ramp.
6. Uitbesteding van taken kost niet alleen de contractprijs. Het selecteren en contracteren van een partner en het managen van de contracten is een tweede kostenpost, die meegerekend moet worden bij een uitbestedingsbeslissing. Verborgen kosten horen zichtbaar te worden gemaakt.
7. Wie een filmster trouwt onderhandelt vooraf over de alimentatie. Maar er zijn na een mislukte uitbesteding niet altijd genoeg partners voor een 2e huwelijk. Wanneer uitbesteding mislukt en de eigen capaciteit en deskundigheid niet meer bestaat, moet je vaak maar hopen op een andere partner. Anders volgt nog jaren een slepende LAT-relatie. En wordt het uitbestedingssprookje een beroerd huwelijk. Alsof je met Rachel wil gaan slapen en met Lea wakker wordt.
De les mag duidelijk zijn. Uitbesteden kán leiden tot duurzame doelmatigheidsverbetering als een aantal kritische condities zijn vervuld. Kortweg besparingen inboeken is onvoldoende. Regeeraccoorden mogen wel wat dikker.
Het IMF is verontrust. En nu?
Column Binnenlands bestuur 18 06 2004
Deze weken behandelt het parlement de Voorjaarsnota 2004 en de bijbehorende departementale begrotingswijzigingen voor 2004.
Extra bezuinigingen zijn volgens het kabinet onontkoombaar. Is dat wijs beleid of kan het anders? Het parlement zal zich daar een oordeel over moeten vormen. Wijze raad is dan nooit weg.
Vorige week bracht het Internationaal Monetair Fonds (IMF) haar rapport uit over Nederland. 'Het IMF is verontrust over de recente verslechteringen in de overheidsfinanciën en spreekt zijn waardering uit voor de maatregelen die de regering op dit terrein neemt.' Een hele geruststelling, het kabinet doet het goed door flink te bezuinigen.
Maar moeten we ons nu veel aantrekken van buitenlandse raadgevers, die rapporteren over onze overheidsfinanciën en de te volgende koers. Budgettaire besluitvorming is toch een nationale aangelegenheid?
De ontvanger van dergelijke rapportages is doorgaans niet de Tweede Kamer maar de minister van Financiën. Hij bepaalt of, en zo ja wanneer het parlement ze te zien krijgt, en of hij er een eigen stellingname bij doet. Daarin bestaat doorgaans veel vrijheid. Het departement zelf doseert wie wanneer en voorzien van welke kleuring een rapport onder ogen krijgt. Is het dan niet vervelend wanneer Gerrit Zalm een rapport met de verontrustende strekking - zoals dit keer in de IMF-rapportage - moet doorsturen aan collega-ministers en parlement?
Dat hangt er van af. Kritiek op de Nederlandse overheidsfinanciën hoeft niet negatief op zijn beleid terug te slaan, maar kan ook zó worden gebracht, dat Financiën juist een extra argument in handen krijgt in het budgettaire debat met vakdepartementen en parlement. De 'vreemde ogen' dwingen dan juist vakdepartementen en parlement tot terughoudendheid. Sorry, de economische situatie vergt pijnlijke extra ingrepen, extraatjes zijn er even niet bij, integendeel.
Niet altijd valt het landen mee externe kritiek productief te maken. Bekend is bijvoorbeeld de situatie van Canada in de jaren negentig, waarin men lange tijd 'leed' onder kritische externe rapporten over het gevoerde financieel-economisch beleid. Deze werkten sterk door op de internationale kapitaalmarkt, waardoor Canada een lagere kredietwaardigheid werd toegekend en er een hoge rente op leningen moest worden betaald. Pas toen als gevolg van belangrijke beleidswijzigingen de rapportages positiever werden, kon Canada weer goedkoper lenen.
Ook hebben IMF-rapportages fikse impact wanneer een (tweede of derde-wereld-) land leningen van het IMF zelf ontvangt. Dan zijn haar eigen economisch-budgettaire rapporten doorslaggevend voor de vraag of de leningen worden verstrekt. Voor Nederland gaat dit allemaal niet op, omdat we als EMU-land voor de rente op leningen vooral afhankelijk zijn van het vertrouwen van de kapitaalmarkt in de hele euro-zone. Daarin weegt Nederland niet zo zwaar.
De IMF-rapportages zijn voor ons vooral analytisch interessant, maar in dat opzicht ook wel erg voorspelbaar geworden. Een kleinere publieke sector en lagere staatsschuld maakt een land 'vitaal, gezond en toekomstvast'. Extra uitgaven ontmoeten zelden waardering. Daarom moeten we er maar niet wakker van liggen dat het IMF verontrust is. Pas wanneer het IMF zou aanbevelen extra te investeren in werkgelegenheid, publieke voorzieningen en onderwijs, of zelfs oproept de belastingen niet extra te verlagen, zou het even schrikken zijn. Maar dat zullen we bij IMF-rapportages niet snel meemaken.
Deze weken behandelt het parlement de Voorjaarsnota 2004 en de bijbehorende departementale begrotingswijzigingen voor 2004.
Extra bezuinigingen zijn volgens het kabinet onontkoombaar. Is dat wijs beleid of kan het anders? Het parlement zal zich daar een oordeel over moeten vormen. Wijze raad is dan nooit weg.
Vorige week bracht het Internationaal Monetair Fonds (IMF) haar rapport uit over Nederland. 'Het IMF is verontrust over de recente verslechteringen in de overheidsfinanciën en spreekt zijn waardering uit voor de maatregelen die de regering op dit terrein neemt.' Een hele geruststelling, het kabinet doet het goed door flink te bezuinigen.
Maar moeten we ons nu veel aantrekken van buitenlandse raadgevers, die rapporteren over onze overheidsfinanciën en de te volgende koers. Budgettaire besluitvorming is toch een nationale aangelegenheid?
De ontvanger van dergelijke rapportages is doorgaans niet de Tweede Kamer maar de minister van Financiën. Hij bepaalt of, en zo ja wanneer het parlement ze te zien krijgt, en of hij er een eigen stellingname bij doet. Daarin bestaat doorgaans veel vrijheid. Het departement zelf doseert wie wanneer en voorzien van welke kleuring een rapport onder ogen krijgt. Is het dan niet vervelend wanneer Gerrit Zalm een rapport met de verontrustende strekking - zoals dit keer in de IMF-rapportage - moet doorsturen aan collega-ministers en parlement?
Dat hangt er van af. Kritiek op de Nederlandse overheidsfinanciën hoeft niet negatief op zijn beleid terug te slaan, maar kan ook zó worden gebracht, dat Financiën juist een extra argument in handen krijgt in het budgettaire debat met vakdepartementen en parlement. De 'vreemde ogen' dwingen dan juist vakdepartementen en parlement tot terughoudendheid. Sorry, de economische situatie vergt pijnlijke extra ingrepen, extraatjes zijn er even niet bij, integendeel.
Niet altijd valt het landen mee externe kritiek productief te maken. Bekend is bijvoorbeeld de situatie van Canada in de jaren negentig, waarin men lange tijd 'leed' onder kritische externe rapporten over het gevoerde financieel-economisch beleid. Deze werkten sterk door op de internationale kapitaalmarkt, waardoor Canada een lagere kredietwaardigheid werd toegekend en er een hoge rente op leningen moest worden betaald. Pas toen als gevolg van belangrijke beleidswijzigingen de rapportages positiever werden, kon Canada weer goedkoper lenen.
Ook hebben IMF-rapportages fikse impact wanneer een (tweede of derde-wereld-) land leningen van het IMF zelf ontvangt. Dan zijn haar eigen economisch-budgettaire rapporten doorslaggevend voor de vraag of de leningen worden verstrekt. Voor Nederland gaat dit allemaal niet op, omdat we als EMU-land voor de rente op leningen vooral afhankelijk zijn van het vertrouwen van de kapitaalmarkt in de hele euro-zone. Daarin weegt Nederland niet zo zwaar.
De IMF-rapportages zijn voor ons vooral analytisch interessant, maar in dat opzicht ook wel erg voorspelbaar geworden. Een kleinere publieke sector en lagere staatsschuld maakt een land 'vitaal, gezond en toekomstvast'. Extra uitgaven ontmoeten zelden waardering. Daarom moeten we er maar niet wakker van liggen dat het IMF verontrust is. Pas wanneer het IMF zou aanbevelen extra te investeren in werkgelegenheid, publieke voorzieningen en onderwijs, of zelfs oproept de belastingen niet extra te verlagen, zou het even schrikken zijn. Maar dat zullen we bij IMF-rapportages niet snel meemaken.
Zalmnorm, Bertnorm, maar geen Wouternorm
Column Binnenlands bestuur 04 06 2004
Eindelijk is het er dan, het beginselprogramma van de PvdA.
Iedere belangstellende zou op www.pvda.nl kunnen opzoeken welke visie die partij heeft op de ontwikkeling van de overheid, de taken en omvang van de staat, de budgettaire doelen en de daarvoor noodzakelijke keuzen. Maar hoe je ook zoekt, je vindt deze visie niet.
Dat is jammer, want er is veel te zeggen voor duidelijkheid over deze zaken. Zij zijn immers bepalend voor het maken van beleidsmatige keuzen met verstrekkende gevolgen. Waarom buigt het kabinet anders eerst zeventien en later drie miljard om? Waarom is er een Europese Stabiliteitspact? Waarom bestaan er maatschappelijke bewegingen die pleiten voor sluitende begrotingen? Dat zijn alle uitvloeisels van de ideologie, staatsopvattingen meerjarenvisie op de rol, taak en gewenste omvang van de overheid.
Natuurlijk is het uitwerken van dergelijke samenhangende budgettaire beginselen een hele kunst. Zo is er is veel commentaar te leveren op voorkomende keuzen als het nastreven van 'een sluitende begroting' of de bestaande afspraken over het EMU-saldo. Het EMU-verdrag wordt onder meer bekritiseerd, omdat het onvoldoende rekening houdt met de noodzaak van tijdelijk hogere uitgaven bij laagconjunctuur. Maar ook klinkt er kritiek omdat de hoogte van het EMU-saldo van een land weinig zegt over de soliditeit van de uitgaven op langere termijn. Met het oog op bijvoorbeeld vergrijzing, vormt een overheidssector van zeventig procent bruto binnenlands product (bbp) een groter probleem dan een te hoog EMU-saldo in enige jaren. Een sluitende begroting maar een torenhoge schuld diskwalificeert een land niet voor de invoering van de euro, maar levert wel problemen met een vergrijzende bevolking. Want hoe financier je dan over twintig jaar pensioenen en zorg als er al zoveel geld aan rente en aflossing van bestaande schulden wordt gespendeerd?
Solide budgettaire beginselen vergen dus een lange termijn visie, los van de vraag welke schouders welke lasten moeten dragen, het verdeelprobleem.
Er zijn wel pogingen gedaan om te komen tot concrete beleidsdoelen. Helaas blijven die veelal steken in korte-termijndoelen, zoals het streven naar een sluitende begroting. Echt systematisch beleid om te komen tot reductie van de staatsschuld, wordt doorgaans minder consequent gevoerd. Normering van de omvang van de overheidsuitgaven, in expliciete niveaus, is helemaal zelden gedaan.
Bert de Vries, destijds CDA-fractievoorzitter, kwam ten tijde van Lubbers-I met de 'Bertnorm', waarbij de overheid maximaal zestig procent bbp mocht omvatten. Hij werd weggehoond door de oppositie, gegeven de toenmalige overheidsomvang van ruim 65 procent bbp. Veel te radicaal, zo niet 'asociaal' werd het idee genoemd. En nu? Ruim 45 procent bbp omvat de publieke sector nog, maar zonder Bertnorm. Of de Amerikaanse poging, tot maximering van de federale uitgaven tot twintig procent bbp, via een amendement op de Grondwet. Huis en Senaat stemden zelfs hiermee in, maar nooit met een identieke formulering zodat het er (nog) niet van is gekomen. Lastig derhalve, budgettaire beginselen en doelen samenhangend formuleren. Maar er helemaal geen visie op hebben in een beginselprogramma zoals de PvdA, is toch wel een gemiste kans.
Eindelijk is het er dan, het beginselprogramma van de PvdA.
Iedere belangstellende zou op www.pvda.nl kunnen opzoeken welke visie die partij heeft op de ontwikkeling van de overheid, de taken en omvang van de staat, de budgettaire doelen en de daarvoor noodzakelijke keuzen. Maar hoe je ook zoekt, je vindt deze visie niet.
Dat is jammer, want er is veel te zeggen voor duidelijkheid over deze zaken. Zij zijn immers bepalend voor het maken van beleidsmatige keuzen met verstrekkende gevolgen. Waarom buigt het kabinet anders eerst zeventien en later drie miljard om? Waarom is er een Europese Stabiliteitspact? Waarom bestaan er maatschappelijke bewegingen die pleiten voor sluitende begrotingen? Dat zijn alle uitvloeisels van de ideologie, staatsopvattingen meerjarenvisie op de rol, taak en gewenste omvang van de overheid.
Natuurlijk is het uitwerken van dergelijke samenhangende budgettaire beginselen een hele kunst. Zo is er is veel commentaar te leveren op voorkomende keuzen als het nastreven van 'een sluitende begroting' of de bestaande afspraken over het EMU-saldo. Het EMU-verdrag wordt onder meer bekritiseerd, omdat het onvoldoende rekening houdt met de noodzaak van tijdelijk hogere uitgaven bij laagconjunctuur. Maar ook klinkt er kritiek omdat de hoogte van het EMU-saldo van een land weinig zegt over de soliditeit van de uitgaven op langere termijn. Met het oog op bijvoorbeeld vergrijzing, vormt een overheidssector van zeventig procent bruto binnenlands product (bbp) een groter probleem dan een te hoog EMU-saldo in enige jaren. Een sluitende begroting maar een torenhoge schuld diskwalificeert een land niet voor de invoering van de euro, maar levert wel problemen met een vergrijzende bevolking. Want hoe financier je dan over twintig jaar pensioenen en zorg als er al zoveel geld aan rente en aflossing van bestaande schulden wordt gespendeerd?
Solide budgettaire beginselen vergen dus een lange termijn visie, los van de vraag welke schouders welke lasten moeten dragen, het verdeelprobleem.
Er zijn wel pogingen gedaan om te komen tot concrete beleidsdoelen. Helaas blijven die veelal steken in korte-termijndoelen, zoals het streven naar een sluitende begroting. Echt systematisch beleid om te komen tot reductie van de staatsschuld, wordt doorgaans minder consequent gevoerd. Normering van de omvang van de overheidsuitgaven, in expliciete niveaus, is helemaal zelden gedaan.
Bert de Vries, destijds CDA-fractievoorzitter, kwam ten tijde van Lubbers-I met de 'Bertnorm', waarbij de overheid maximaal zestig procent bbp mocht omvatten. Hij werd weggehoond door de oppositie, gegeven de toenmalige overheidsomvang van ruim 65 procent bbp. Veel te radicaal, zo niet 'asociaal' werd het idee genoemd. En nu? Ruim 45 procent bbp omvat de publieke sector nog, maar zonder Bertnorm. Of de Amerikaanse poging, tot maximering van de federale uitgaven tot twintig procent bbp, via een amendement op de Grondwet. Huis en Senaat stemden zelfs hiermee in, maar nooit met een identieke formulering zodat het er (nog) niet van is gekomen. Lastig derhalve, budgettaire beginselen en doelen samenhangend formuleren. Maar er helemaal geen visie op hebben in een beginselprogramma zoals de PvdA, is toch wel een gemiste kans.
Weer half om half?
Column Binnenlands bestuur 21 05 2004
De roman met als titel 'Woensdag gehaktdag' van schrijver Richard Klinkhamer is nog steeds ongepubliceerd.
Dat is maar goed ook, omdat in het boek de dood van zijn vrouw Hannie wordt beschreven, waarvoor Klinkhamer zelf is veroordeeld. Uitgevers vonden en vinden het immoreel dat de schrijver zou verdienen aan de publicatie van het boek. Wij, potentiële lezers zullen daarom niet te weten komen wat 'Woensdag gehaktdag' echt inhoudt.
Het parlement tobt ook alweer vier jaar met het fenomeen 'Woensdag gehaktdag'. Dan wordt bedoeld de 'dag van de verantwoording', waarbij de regering zich aan de Tweede Kamer verantwoordt over de resultaten van het gevoerde beleid. Zijn de wachtlijsten in de zorg verdwenen, is het veiliger op straat, werkt het nieuwe WAO-beleid? Op de derde woensdag in mei rapporteert de minister van Financiën de financiële jaarresultaten aan de Tweede Kamer, de vakministers brengen meer beleidsinhoudelijke jaarverslagen uit.
Op de achterliggende drie verantwoordingsdagen is het goede idee van een verantwoording aan het parlement nog niet uit de verf gekomen. In 2001, de eerste keer, waren de stukken over 2000 nog niet in VBTB-formaat (van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording). Er werd nog geen relatie gelegd tussen beleidsvoornemens en financiële middelen, tussen begrotingsplannen en geboekte resultaten. De jaarverslagen kenden nog een sterk financieel-technisch karakter. Ook gaven gezichtsbepalende Kamerleden als PvdA-er Jan van Zijl - terecht - aan dat het politiek-strategisch niet tactisch zou zijn, wanneer het parlement de eerste verantwoordingsdag direct voluit zou gaan en bewindslieden scherp 'afrekende' op al dan niet behaalde resultaten. Het verantwoordingsidee moest nog groeien.
Mei 2002 was Nederland met heel andere zaken bezig dan de jaarverantwoording 2001. De derde woensdag in mei was de verkiezingsdag, Fortuyn was net begraven en het kabinet demissionair. De weken erna vond de formatie van Balkenende-I plaats. Geen goed gesternte voor een ordelijke verantwoording door de vertrekkende paarse bewindslieden aan een qua samenstelling radicaal verander parlement. Er was al afgerekend op de verkiezingsdag.
Mei 2003 waren de stukken over 2002 eindelijk in VBTB-opmaak. Maar er was net een nieuw kabinet, Balkenende-II, dat nog geen week daarvoor was aangetreden. Bijvoorbeeld de nieuw aangetreden minister Peijs zou zich dat jaar moeten verantwoorden over wat in 2002 door haar paarse voorgangster Netelenbos respectievelijk LPF-voorganger De Boer was gepresteerd. Staatsrechtelijk gezien zuiver, maar politiek gezien niet heel opportuun. Slechts twee Kamerleden, voorzitter en lid van de commissie van Verkeer en Waterstaat, konden zich vrijmaken voor het 'grote verantwoordingsdebat' op verkeer- en vervoerterrein.
Qua vadis met de verantwoording aan het parlement? Dit jaar lijken er geen excuses meer te zijn voor een halfwas optreden. Het fenomeen bestaat drie jaar dus de fluwelen handschoentjes kunnen uit. De zittende ministers zijn een jaar aan de slag en moeten de beleidsresultaten 2003 onverkort voor hun rekening nemen. De aanvankelijke tekortkomingen van de VBTB-systematiek zijn verholpen. De rekenkamer heeft zich nauwgezet over de verantwoordingen 2003 gebogen en geeft haar bevindingen omtrent de rechtmatigheid en het financieel beheer.
Het is nu aan het parlement om een succes te maken van de dag van de verantwoording en de daaropvolgende debatten met de vakministers. Helpers weg, reisverloven intrekken, het is nu alle hens aan dek. Anders blijft ook de verantwoording bij het rijk, de andere 'woensdag gehaktdag' een voor burgers onbekend fenomeen. En dat zou ik wel betreuren.
De roman met als titel 'Woensdag gehaktdag' van schrijver Richard Klinkhamer is nog steeds ongepubliceerd.
Dat is maar goed ook, omdat in het boek de dood van zijn vrouw Hannie wordt beschreven, waarvoor Klinkhamer zelf is veroordeeld. Uitgevers vonden en vinden het immoreel dat de schrijver zou verdienen aan de publicatie van het boek. Wij, potentiële lezers zullen daarom niet te weten komen wat 'Woensdag gehaktdag' echt inhoudt.
Het parlement tobt ook alweer vier jaar met het fenomeen 'Woensdag gehaktdag'. Dan wordt bedoeld de 'dag van de verantwoording', waarbij de regering zich aan de Tweede Kamer verantwoordt over de resultaten van het gevoerde beleid. Zijn de wachtlijsten in de zorg verdwenen, is het veiliger op straat, werkt het nieuwe WAO-beleid? Op de derde woensdag in mei rapporteert de minister van Financiën de financiële jaarresultaten aan de Tweede Kamer, de vakministers brengen meer beleidsinhoudelijke jaarverslagen uit.
Op de achterliggende drie verantwoordingsdagen is het goede idee van een verantwoording aan het parlement nog niet uit de verf gekomen. In 2001, de eerste keer, waren de stukken over 2000 nog niet in VBTB-formaat (van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording). Er werd nog geen relatie gelegd tussen beleidsvoornemens en financiële middelen, tussen begrotingsplannen en geboekte resultaten. De jaarverslagen kenden nog een sterk financieel-technisch karakter. Ook gaven gezichtsbepalende Kamerleden als PvdA-er Jan van Zijl - terecht - aan dat het politiek-strategisch niet tactisch zou zijn, wanneer het parlement de eerste verantwoordingsdag direct voluit zou gaan en bewindslieden scherp 'afrekende' op al dan niet behaalde resultaten. Het verantwoordingsidee moest nog groeien.
Mei 2002 was Nederland met heel andere zaken bezig dan de jaarverantwoording 2001. De derde woensdag in mei was de verkiezingsdag, Fortuyn was net begraven en het kabinet demissionair. De weken erna vond de formatie van Balkenende-I plaats. Geen goed gesternte voor een ordelijke verantwoording door de vertrekkende paarse bewindslieden aan een qua samenstelling radicaal verander parlement. Er was al afgerekend op de verkiezingsdag.
Mei 2003 waren de stukken over 2002 eindelijk in VBTB-opmaak. Maar er was net een nieuw kabinet, Balkenende-II, dat nog geen week daarvoor was aangetreden. Bijvoorbeeld de nieuw aangetreden minister Peijs zou zich dat jaar moeten verantwoorden over wat in 2002 door haar paarse voorgangster Netelenbos respectievelijk LPF-voorganger De Boer was gepresteerd. Staatsrechtelijk gezien zuiver, maar politiek gezien niet heel opportuun. Slechts twee Kamerleden, voorzitter en lid van de commissie van Verkeer en Waterstaat, konden zich vrijmaken voor het 'grote verantwoordingsdebat' op verkeer- en vervoerterrein.
Qua vadis met de verantwoording aan het parlement? Dit jaar lijken er geen excuses meer te zijn voor een halfwas optreden. Het fenomeen bestaat drie jaar dus de fluwelen handschoentjes kunnen uit. De zittende ministers zijn een jaar aan de slag en moeten de beleidsresultaten 2003 onverkort voor hun rekening nemen. De aanvankelijke tekortkomingen van de VBTB-systematiek zijn verholpen. De rekenkamer heeft zich nauwgezet over de verantwoordingen 2003 gebogen en geeft haar bevindingen omtrent de rechtmatigheid en het financieel beheer.
Het is nu aan het parlement om een succes te maken van de dag van de verantwoording en de daaropvolgende debatten met de vakministers. Helpers weg, reisverloven intrekken, het is nu alle hens aan dek. Anders blijft ook de verantwoording bij het rijk, de andere 'woensdag gehaktdag' een voor burgers onbekend fenomeen. En dat zou ik wel betreuren.
Zalm versus Ruding
Column Binnenlands bestuur 07 05 2004
Op de voortreffelijke website www.geheugenvannederland.nl prijkt temidden van veel meer moois een grote collectie cartoons van Peter van Straaten.
Wie de rijke verzameling doorneemt, ziet alle politieke toppers van toen en nu de revue passeren. Een van de uitschieters betreft het aantal cartoons over voormalig minister van Financiën Onno Ruding. Maar liefst 69 keer figureert hij in de collectie, tegenover bijvoorbeeld slechts vier cartoons over de huidige minister van Financiën, Gerrit Zalm.
Het zijn weinig vleiende portretten van Ruding. Hij aanbidt het financieringstekort. Ruding is de tuinman, die snoeit in lente, zomer, herfst en winter. Als kasbewaarder kijkt hij ijzig door een loket van gepantserd glas. Hij is een kille bezuinigingsautomaat waar alleen maar geld ingaat, maar zelfs geen bedankje uitkomt. Een profeet, die maar één woord predikt: bezuinigt! Ruding; een vampier.
De weinige cartoons over Zalm zijn veel milder. Een keer voert hij broodkruimels aan de drie eendjes 'zorg, onderwijs en veiligheid' en houdt ondertussen een zwerm krijsende vogels op afstand. Een keer trekt hij een Florijnvormig bot zijn hondenhok in, vechtend met andere honden. Twee keer wordt Zalm afgebeeld als een begerenswaardige vrouw die al bijna ontkleed is. Alleen een laatste kledingstuk houdt hij/zij nog tegen zich aangeklemd, met opdruk 'De Zalmnorm'. Een begerige kalende, bebrilde minnaar tracht het af te rukken. Bijschrift: Niet doen Ad, wat hadden we nou afgesproken!? Is het verschil in aantal en de toonzetting tussen beide tijdsperioden te verklaren? Zeven jaar no-nonsense versus zeven jaar Paars.
De financiële keuzen van Paars waren niet per se 'burgervriendelijker' dan de bezuinigingen van Ruding. Het verschil lijkt niet in het beleid zelf te liggen. Misschien is het verschil dat Ruding de éérste minister van Financiën was, die daadwerkelijk de beheersing van het tot ruim tien procent BBP opgelopen financieringstekort doorzette, ook toen dat niet-populaire keuzen vergde. Lagere sociale zekerheidsuitgaven en reële korting van ambtenarensalarissen. Subsidiebeëindiging, beperking van open-einderegelingen en strikte budgetdiscipline. Ruding zorgde met zijn beleid voor een waterscheiding door het tekort omlaag te brengen, zelfs toen de gasbaten met miljarden tegenvielen.
Dit beleid heeft de acceptatie van 'strikte rekenmeesters op Financiën' nadien vergroot. Daarop kon worden verder gebouwd door Kok met zijn WAO-ingreep en 'mid-termreview' en later Zalm, zonder dat zij vereeuwigd zijn als vampier, wandelend snoeimes of botte kassier. Ruding echter, de eerste in de rij van moderne tekortbewakers, gaat in de cartoons de geschiedenis in als kille rekenmeester. Door hem is het echter wel geaccepteerd dat budgettaire doelen object van regeringsbeleid zijn.
Dit jaar is de vraag actueel of Nederland er in zal slagen ook Europa te winnen voor zo'n strikte beheersing van het EMU-saldo bij de totstandkoming van de Europese Grondwet. Aan Zalm de taak in Europa dezelfde waterscheiding aan te brengen als Ruding eerder in Nederland. Met welke cartoons zal Zalm de geschiedenis ingaan?
Op de voortreffelijke website www.geheugenvannederland.nl prijkt temidden van veel meer moois een grote collectie cartoons van Peter van Straaten.
Wie de rijke verzameling doorneemt, ziet alle politieke toppers van toen en nu de revue passeren. Een van de uitschieters betreft het aantal cartoons over voormalig minister van Financiën Onno Ruding. Maar liefst 69 keer figureert hij in de collectie, tegenover bijvoorbeeld slechts vier cartoons over de huidige minister van Financiën, Gerrit Zalm.
Het zijn weinig vleiende portretten van Ruding. Hij aanbidt het financieringstekort. Ruding is de tuinman, die snoeit in lente, zomer, herfst en winter. Als kasbewaarder kijkt hij ijzig door een loket van gepantserd glas. Hij is een kille bezuinigingsautomaat waar alleen maar geld ingaat, maar zelfs geen bedankje uitkomt. Een profeet, die maar één woord predikt: bezuinigt! Ruding; een vampier.
De weinige cartoons over Zalm zijn veel milder. Een keer voert hij broodkruimels aan de drie eendjes 'zorg, onderwijs en veiligheid' en houdt ondertussen een zwerm krijsende vogels op afstand. Een keer trekt hij een Florijnvormig bot zijn hondenhok in, vechtend met andere honden. Twee keer wordt Zalm afgebeeld als een begerenswaardige vrouw die al bijna ontkleed is. Alleen een laatste kledingstuk houdt hij/zij nog tegen zich aangeklemd, met opdruk 'De Zalmnorm'. Een begerige kalende, bebrilde minnaar tracht het af te rukken. Bijschrift: Niet doen Ad, wat hadden we nou afgesproken!? Is het verschil in aantal en de toonzetting tussen beide tijdsperioden te verklaren? Zeven jaar no-nonsense versus zeven jaar Paars.
De financiële keuzen van Paars waren niet per se 'burgervriendelijker' dan de bezuinigingen van Ruding. Het verschil lijkt niet in het beleid zelf te liggen. Misschien is het verschil dat Ruding de éérste minister van Financiën was, die daadwerkelijk de beheersing van het tot ruim tien procent BBP opgelopen financieringstekort doorzette, ook toen dat niet-populaire keuzen vergde. Lagere sociale zekerheidsuitgaven en reële korting van ambtenarensalarissen. Subsidiebeëindiging, beperking van open-einderegelingen en strikte budgetdiscipline. Ruding zorgde met zijn beleid voor een waterscheiding door het tekort omlaag te brengen, zelfs toen de gasbaten met miljarden tegenvielen.
Dit beleid heeft de acceptatie van 'strikte rekenmeesters op Financiën' nadien vergroot. Daarop kon worden verder gebouwd door Kok met zijn WAO-ingreep en 'mid-termreview' en later Zalm, zonder dat zij vereeuwigd zijn als vampier, wandelend snoeimes of botte kassier. Ruding echter, de eerste in de rij van moderne tekortbewakers, gaat in de cartoons de geschiedenis in als kille rekenmeester. Door hem is het echter wel geaccepteerd dat budgettaire doelen object van regeringsbeleid zijn.
Dit jaar is de vraag actueel of Nederland er in zal slagen ook Europa te winnen voor zo'n strikte beheersing van het EMU-saldo bij de totstandkoming van de Europese Grondwet. Aan Zalm de taak in Europa dezelfde waterscheiding aan te brengen als Ruding eerder in Nederland. Met welke cartoons zal Zalm de geschiedenis ingaan?
Ambtelijke glossy's
Column binnenlands Bestuur 23 04 2004
Om in de maalstroom van rapporten aan politiek en bestuur nog op te vallen, is creativiteit nodig. Een knap gecomponeerde nota alleen is onvoldoende, verpakking en timing telt zwaar. Toch zijn er grenzen.
Voorlichting moet geen propaganda worden, de communicatiekosten dienen proportioneel blijven en de verpakking mag de aandacht niet van de inhoud afleiden. Zo bezien begeeft de Algemene Rekenkamer zich met haar Verslag 2003 op glad ijs. Dit verantwoordingsdocument is ontijdig, bevat meer animatie dan informatie en is peperduur.
Het proces van begroten en verantwoorden bij de rijksoverheid kent een strakke ritmiek. Dat komt voort uit de beginselen van budgettaire besluitvorming. Het beginsel 'gelijktijdigheid van stukken' waarborgt dat besluiten op één moment kunnen plaatsvinden, volgend op Prinsjesdag. De verantwoording van regering aan parlement is ook geconcentreerd op één dag, de derde woensdag in mei. Daar moet je niet van afwijken, zoals de Rekenkamer nu doet door voor de muziek uit te lopen en al in april te rapporteren, omdat dit de parlementaire verantwoording uitholt.
Behalve de timing is de informatiewaarde essentieel voor transparante budgettaire besluitvorming en dechargeverlening. In de Grondwet en Comptabiliteitswet 2001 zijn de fundamenten hiervoor gelegd, dikke rijksbegrotings- en verantwoordingsvoorschriften bevatten de details. Iedere tittel en jota van begroting en jaarverantwoording is bepaald. Dit is geen pretje voor creatieve geesten, maar goed verdedigbaar. Verantwoordingsdocumenten zijn om het parlement te informeren, opdat decharge kan volgen, niet om te animeren met plaatjes en praatjes.
Begrijpelijkerwijs wordt regelmatig aangedrongen op meer variatiemogelijkheden in de sobere vormgeving van Kamerstukken als begroting en vooral verantwoording. Parlement en Financiën blijven echter aandringen op eenvormigheid, om redenen van inzichtelijkheid, vergelijkheidbaarheid en niet in de laatste plaats soberheid. Steeds meer publieke diensten trachten aan dat juk te ontsnappen, Zij willen zich 'horizontaal verantwoorden' (zeg maar PR naar de samenleving) en zo is inmiddels een tweede verantwoordingscircuit ontstaan. De parlementaire stukken blijven sober en worden gepubliceerd op voorgeschreven tijdstippen, hier aan voorafgaand worden glossy's uitgebracht. Het Verslag 2003 van de Algemene Rekenkamer is daar een voorbeeld van. Bijna honderd bladzijden glimmend papier met de meest smeuïge bevindingen in chocoladeletters. Het verslag zit vol uitvouwbare schema's en paginagrote foto's van haar Haagse relaties, chemische fabrieken en doorgeladen pistolen (objecten van onderzoek?), plus een staatsieportret van de top van de Rekenkamer zelf.
Dit verslag, hoe fraai ook uit oogpunt van vormgeving en ingegeven door de begrijpelijke behoefte aan publieke verantwoording (Wat gebeurt er met uw geld? Nu dit!) is qua uitvoering overdadig, qua inhoud in onbalans en qua timing ontijdig. Immers, op de derde woensdag in mei leggen departementen en Hoge Colleges tezamen publiekelijk verantwoording af. Op één moment, in sobere opmaak, zodat alle aandacht uitgaat naar de inhoud. Wanneer de departementen het voorbeeld van de Rekenkamer volgen en naar eigen keus in maart, april en mei glossy's gaan uitbrengen, verdwijnt die ordelijkheid. En wat is er de derde woensdag in mei dan nog te melden aan het parlement? Welke belastingbetaler is tegen sobere maar informatieve jaarverslagen van ZBO's, departementen of de doelmatigheidskampioenen van de Algemene Rekenkamer?
Om in de maalstroom van rapporten aan politiek en bestuur nog op te vallen, is creativiteit nodig. Een knap gecomponeerde nota alleen is onvoldoende, verpakking en timing telt zwaar. Toch zijn er grenzen.
Voorlichting moet geen propaganda worden, de communicatiekosten dienen proportioneel blijven en de verpakking mag de aandacht niet van de inhoud afleiden. Zo bezien begeeft de Algemene Rekenkamer zich met haar Verslag 2003 op glad ijs. Dit verantwoordingsdocument is ontijdig, bevat meer animatie dan informatie en is peperduur.
Het proces van begroten en verantwoorden bij de rijksoverheid kent een strakke ritmiek. Dat komt voort uit de beginselen van budgettaire besluitvorming. Het beginsel 'gelijktijdigheid van stukken' waarborgt dat besluiten op één moment kunnen plaatsvinden, volgend op Prinsjesdag. De verantwoording van regering aan parlement is ook geconcentreerd op één dag, de derde woensdag in mei. Daar moet je niet van afwijken, zoals de Rekenkamer nu doet door voor de muziek uit te lopen en al in april te rapporteren, omdat dit de parlementaire verantwoording uitholt.
Behalve de timing is de informatiewaarde essentieel voor transparante budgettaire besluitvorming en dechargeverlening. In de Grondwet en Comptabiliteitswet 2001 zijn de fundamenten hiervoor gelegd, dikke rijksbegrotings- en verantwoordingsvoorschriften bevatten de details. Iedere tittel en jota van begroting en jaarverantwoording is bepaald. Dit is geen pretje voor creatieve geesten, maar goed verdedigbaar. Verantwoordingsdocumenten zijn om het parlement te informeren, opdat decharge kan volgen, niet om te animeren met plaatjes en praatjes.
Begrijpelijkerwijs wordt regelmatig aangedrongen op meer variatiemogelijkheden in de sobere vormgeving van Kamerstukken als begroting en vooral verantwoording. Parlement en Financiën blijven echter aandringen op eenvormigheid, om redenen van inzichtelijkheid, vergelijkheidbaarheid en niet in de laatste plaats soberheid. Steeds meer publieke diensten trachten aan dat juk te ontsnappen, Zij willen zich 'horizontaal verantwoorden' (zeg maar PR naar de samenleving) en zo is inmiddels een tweede verantwoordingscircuit ontstaan. De parlementaire stukken blijven sober en worden gepubliceerd op voorgeschreven tijdstippen, hier aan voorafgaand worden glossy's uitgebracht. Het Verslag 2003 van de Algemene Rekenkamer is daar een voorbeeld van. Bijna honderd bladzijden glimmend papier met de meest smeuïge bevindingen in chocoladeletters. Het verslag zit vol uitvouwbare schema's en paginagrote foto's van haar Haagse relaties, chemische fabrieken en doorgeladen pistolen (objecten van onderzoek?), plus een staatsieportret van de top van de Rekenkamer zelf.
Dit verslag, hoe fraai ook uit oogpunt van vormgeving en ingegeven door de begrijpelijke behoefte aan publieke verantwoording (Wat gebeurt er met uw geld? Nu dit!) is qua uitvoering overdadig, qua inhoud in onbalans en qua timing ontijdig. Immers, op de derde woensdag in mei leggen departementen en Hoge Colleges tezamen publiekelijk verantwoording af. Op één moment, in sobere opmaak, zodat alle aandacht uitgaat naar de inhoud. Wanneer de departementen het voorbeeld van de Rekenkamer volgen en naar eigen keus in maart, april en mei glossy's gaan uitbrengen, verdwijnt die ordelijkheid. En wat is er de derde woensdag in mei dan nog te melden aan het parlement? Welke belastingbetaler is tegen sobere maar informatieve jaarverslagen van ZBO's, departementen of de doelmatigheidskampioenen van de Algemene Rekenkamer?
Abonneren op:
Posts (Atom)