Column Binnenlands Bestuur 17 09 2004
3 maart 2014
Nog altijd was de oude balzaal van het kamergebouw een lust voor het oog. Steeds minder bezoekers wisten dat de Tweede Kamer hier in de vorige eeuw bijeenkwam. Inmiddels stond het gebouw bekend als onderzoeks- en enquêteruimte van het parlement. Wie hier werd binnen geleid, wist dat hij een moeilijk uur tegemoet ging. Omroepmannen spoedde zich naar de cameraposities, toen de kroongetuige van deze enquête de gang binnenstapte. Vandaag moest hij zijn allesbeslissende verklaring afleggen, Cas Rebel, minister van Financiën, tot de EG hem –en met hem Nederland- aan de schandpaal had genageld. Een ‘spaghetti-boekhouding’, werd hem nagedragen. Hij en Nederland zuchtten sindsdien onder de Europese tucht en toezichtmaatregelen, als een ouderwetse artikel 12-gemeente. Hoe kon het zover zijn gekomen ?
4 november 2012
‘This smells like Dutch budgeting’, sneerde de Ecofin-voorzitter Farneti in de richting van de Kroatische minister van Financiën Jakir. Ze zweeg en zag het onmogelijke van haar voorstellen in. Hoe goed ze ook op papier oogden, zodra krachtwoorden als ‘Dutch Budgeting’ werden gebruikt’ was haar positie verloren. De Ecofin zou haar bezuinigingsvoorstellen afkeuren vanwege het hoogst onzekere karakter. Ze moest terug naar haar kabinet, maar het nieuws zou haar vooruit gesneld zijn. Ze beraadde zich op haar positie. ‘Dutch budgeting, mijn hemel’.
6 juni 2010
.. and therefore we come to the conclusion that the budgetary practices of the Netherlands can no longer be tolerated within the policy-framework of the Ecofin which gives rise to the use of the article 15 procedure clause IV putting the legitimate right for the committee to ask the Dutch Cabinet to replace the minister of Finance and appoint a EU-delegate as supervisor of national budgetary decision-making for a period to be decided upon in the next meeting’. Zoals altijd waren het kromme engelse zinnen van de Italiaanse Ecofin-voorzitter maar iedereen begreep haar wel. Voor Rebel was het over en uit, Nederland kwam in de wurggreep van een Europese toezichthouder. Geen onbekend verschijnsel in de openbare financiën maar niemand had ooit gedacht dat deze uitwerking van de Europese Grondwet van 2006 gebruikt zou worden.
7 mei 2008
Het was een glorieuze zegetocht geweest voor Cas Rebel. Uit het niets had zijn nieuw opgerichte partij een monsterzege behaald. Uit het niets naar 29 zetels. Het incasseren ervan was ook snel gebeurd. Bos premier, Rebel Financiën en Schultz Binnenlandse Zaken en vice-premier. Het conservatieve gedachtegoed van Balkenende zou eindelijk verdwijnen en het CDA kon onder leiding van Eurlings de oppositie in. Nederland zou echt klaar worden gemaakt voor de 21e eeuw. Zijn onbekendheid met Financiën werkte niet in Rebels nadeel. Hij had zijn sporen verdiend met complexe mergers & acquisitions en was een cijfergoochelaar pur sang. Een eenvoudige overheidsboekhouding kon hij wel aan. Sinds zijn komst gonsde het daarom op Financiën. Lepe leningconstructies met gemeenten, interim-dividenden zelfs voordat winsten zeker waren bij overheids-deelnemingen, sale-and-lease-back-constructies van netwerken, voorfinanciering van snelwegen door provincies, afromen van vermogens van zbo’s, kortingen voor door burgers vooruitbetaalde belastingen. Geen idee leek te gek om met deze minister te worden besproken. ‘Cash for Cas’ grapte men vaak.
maandag, september 13, 2004
Op prinsjesdag gebeurt het ….niet
Essay Binnenlands Bestuur 17 september 2004
Dit jaar zal de Peter Leidelmeier voor het laatst de hem vertrouwde rituelen verrichten rond het derde-dinsdag-koffertje. De bijna gepensioneerde begrotingscoördinator van Financiën heeft al vele jaren de taak de begrotingsstukken in te mogen pakken en er sierlijke oranje linten om te wikkelen. Later die dag kan iedereen op TV volgen hoe Zalm in de Tweede Kamer de linten losknoopt en zijn rede houdt.
Hoewel de aandacht voor de rijksbegroting het sterkst is geconcentreerd rond prinsjesdag, spelen de echt kritische momenten zich af ruim voor en na die datum. Prinsjesdag is de scharnier waar de budgettaire besluitvorming om draait, maar eigenlijk een luw moment in de feitelijke besluitvorming. De belangrijkste keuzen zijn gemaakt in het regeeraccoord en verder gepreciseerd in de kabinetsbesluitvorming in het voorjaar. Voorzover nog wijzigingen plaatsvinden, gebeurt dat in parlementaire besluitvorming van oktober tot december. Zelfs bijna alle ‘nieuws’ is op Prinsjesdag al bekend. Bewindslieden ontsnappen bewust aan de nieuwsovervloed van die dag door al eerder in augustus en september de publiciteit te zoeken. In het dit jaar wat minder jolige VVD-weekendje begin september ‘praatten de bewindslieden de fractie bij over de gemaakte budgettaire keuzen’, aldus de Volkskrant.
Wat zijn dan wel de kritische momenten in de besluitvorming, waarin schuilt zit de macht –en onmacht- van Financiën? In de Verenigde Staten start het begrotingsdebat met de door de president ingediende begroting die echter ‘death on arrival’ is; de echte keuzen maakt het Congress zelf. In het Verenigd Koninkrijk daarentegen horen vakministers tijdens het uitspreken van de Budgetspeech in het parlement door Gordon Brown ‘hoeveel zij het komend jaar te besteden hebben’. Het zijn twee uitersten, in Nederland ligt dit genuanceerder. Vakministers maar vooral Financiën spelen hier wel een flinke rol, het parlement daarentegen nauwelijks. Waardoor komt dat?
Aan de basis van de dominantie van begrotingsbeslissingen door de regering ligt ten eerste de gegroeide praktijk van gedetailleerde regeeraccoorden, waarmee coalitiepartners stabiliteit inbouwen. Daar komt het sinds 1994 gevoerde beleid van Zalm bij van meerjarige ijklijnen, plafonds per departement voor uitgaven en ontvangsten. Tezamen leidt dit tot gedetailleerde financiële paragrafen in regeeraccoorden die ook nog eens daadwerkelijk worden nageleefd, met soms exegetische precisie. Omdat de (aanstaande) minister van Financiën doorgaans nauw bij de opstelling van het regeeraccoord betrokken is, alsook zijn ambtenaren, is de invloed van Financiën fiks. Er is echter een tweede sleutelmoment voor Financiën, de allereerste vergadering, het constituerend beraad van het kabinet. Daarin laat Financiën de geactualiseerde regels budgetdiscipline vaststellen. Ministers, die bij hun aantreden ook al moesten beloven de (vaak noodzakelijke) ombuigingen te gaan realiseren, worden zo gecommitteerd aan strenge interne discipline; tegenvallers zelf opvangen, meevallers inleveren. De Comptabiliteitswet vereist ook nog eens dat er geen budgettaire toezeggingen worden gedaan in het land of aan het parlement zonder de instemming van Financiën. Wie zich eraan bezondigt, kan een blauwe brief van Financiën verwachten. Wet, regeeraccoord en budgetdisciplineregels tezamen verschaffen Financiën zo een stevige positie ten opzichte van departementen en voor de regering ten opzichte van de Kamer.
Heeft de Kamer dan niets in de melk te brokkelen? De Eerste Kamer zeker niet, als het om de begroting gaat. Ze kan het begrotingswetsvoorstel alleen in zijn geheel verwerpen (nooit gebeurt) en behandelt deze pas in de periode maart-mei. Dan is het leeuwendeel van het geld al besteed. Gerard Van Westerloo documenteerde in zijn kostelijke boek “Niet spreken met de bestuurder’ de machteloosheid van de senatoren op.
Over macht en invloed van de Tweede Kamer wordt verschillend gedacht. Begrotingsdeskundige Minderman is in zijn dissertatie ‘Tweede Kamer en Rijksfinanciën’ kritisch over de formele inhoud van het budgetrecht van de Kamer, vooral omdat het parlement bij een aantal belangrijke budgettaire beslissingen niet, onvoldoende of te laat wordt betrokken. Begrotingsbeleid, bijvoorbeeld tekortdoelstellingen en meerjarenramingen. blijven ongeautoriseerd. De hiervoor genoemde budgetdisciplineregels worden zonder het parlement vastgesteld. Benutting van bestaande bevoegdheden schiet tekort. Leden van de Tweede Kamer mogen bijvoorbeeld volgens de Grondwet weliswaar geen (‘tegen’)begroting’ indienen, dat is voorbehouden aan de regering. Via wetsamendementen kunnen parlementsleden effectief echter hetzelfde bereiken en desgewenst budgetten verhogen verlagen of verschuiven. Desondanks slagen zij daar niet in. Natuurlijk, jaarlijks worden zo’n 1000 moties ingediend waarvan zelfs een derde wordt aangenomen. Maar die sorteren weinig budgettaire effect. Aangenomen amendementen op de begroting zijn zeer, zeer schaars. Enige becijfering leert dat op het totaal van de ingediende begrotingen het aantal aangenomen amendementen in geld vertaald kleiner is dan een procent, om precies te zijn 0,14% -0,18% in de achterliggende jaren. Daarnaast is er nog een raar fenomeen. Behalve het respect dat Kamerleden hebben voor de financiële kaders in het regeeraccoord, houdend zij zich als farizeeërs aan de budgetdisciplineregels. Terwijl het parlement daar geenszins aan gebonden is, het zijn slechts interne kabinetsafspraken. Desondanks sabelen parlementariërs iedere voorstel tot verhoging van een begroting door een collega-kamerlid neer met de dooddoener; en waar is uw dekking??? Vergaande, vrijwillige politieke zelfbinding als teken van de smalle marges en invloed van ons parlement in de begrotingsallocatie.
De verhoudingen tussen Financiën en uitgavendepartementen liggen iets subtieler dan doorgaans wel wordt beschreven. Vaak wordt erop gewezen dat door de langdurige budgettaire krapte (ruwweg de laatste twee decennia van de vorige eeuw) veel budgettaire besluitvorming is gecentraliseerd. Niet alleen in Nederland maar ook elders is er macht naar het centrum, hier Financiën en Algemene Zaken, verschoven. In het boek ‘Controlling public Expenditure; The changing role of Central Budget Agencies’ waaraan onder meer de Leidse professor Jouke de Vries meewerkte, worden ook subtielere processen van machtsverschuiving benoemd. Natuurlijk is er macht naar het centrum verschoven maar het centrum is niet almachtig. Zo betoogt budgetgoeroe Schick dat ministeries van Financiën (te?) sterk gefixeerd zijn op kaderstelling en tekortreductie. De departementale medewerking daarvoor wordt echter bereikt door grote eigen verantwoordelijkheden te laten hoe binnen de totaaluitgaven prioriteiten worden gesteld. In geval van bezuinigen móet een departement meedoen, maar hóe bepaalt het departement zelf. Zo zijn met instemming van Financiën opgelegde taakstellingen ingevuld op wijzen die niets van doen hebben met de oorspronkelijke aanleiding (slimmer inkopen, minder externen) zolang het departementsbudget maar verlaagd werd. Ruiterlijk gaf Zalm in de Kamer aan niet te volgen hoe men zou ombuigen, als men budgetten maar taakstellend verlaagde. Per saldo is Financiën dus een goede kasbeheerder, maar heeft ze invloed verloren op de echte allocatie van de middelen, aldus deze critici.
Het zal de pret op Financiën niet drukken. ‘s Avonds, op Prinsjesdag feest Financiën met bier en band in eigen huis en spreekt Zalm zijn dankwoord uit. Het is weer gefikst, de Miljoenennota en begrotingen hebben de Kamer bereikt op de derde dinsdag, precies zoals de Grondwet vereist. Leidelmeier en de zijnen hebben het werk er weer op zitten.
Dit jaar zal de Peter Leidelmeier voor het laatst de hem vertrouwde rituelen verrichten rond het derde-dinsdag-koffertje. De bijna gepensioneerde begrotingscoördinator van Financiën heeft al vele jaren de taak de begrotingsstukken in te mogen pakken en er sierlijke oranje linten om te wikkelen. Later die dag kan iedereen op TV volgen hoe Zalm in de Tweede Kamer de linten losknoopt en zijn rede houdt.
Hoewel de aandacht voor de rijksbegroting het sterkst is geconcentreerd rond prinsjesdag, spelen de echt kritische momenten zich af ruim voor en na die datum. Prinsjesdag is de scharnier waar de budgettaire besluitvorming om draait, maar eigenlijk een luw moment in de feitelijke besluitvorming. De belangrijkste keuzen zijn gemaakt in het regeeraccoord en verder gepreciseerd in de kabinetsbesluitvorming in het voorjaar. Voorzover nog wijzigingen plaatsvinden, gebeurt dat in parlementaire besluitvorming van oktober tot december. Zelfs bijna alle ‘nieuws’ is op Prinsjesdag al bekend. Bewindslieden ontsnappen bewust aan de nieuwsovervloed van die dag door al eerder in augustus en september de publiciteit te zoeken. In het dit jaar wat minder jolige VVD-weekendje begin september ‘praatten de bewindslieden de fractie bij over de gemaakte budgettaire keuzen’, aldus de Volkskrant.
Wat zijn dan wel de kritische momenten in de besluitvorming, waarin schuilt zit de macht –en onmacht- van Financiën? In de Verenigde Staten start het begrotingsdebat met de door de president ingediende begroting die echter ‘death on arrival’ is; de echte keuzen maakt het Congress zelf. In het Verenigd Koninkrijk daarentegen horen vakministers tijdens het uitspreken van de Budgetspeech in het parlement door Gordon Brown ‘hoeveel zij het komend jaar te besteden hebben’. Het zijn twee uitersten, in Nederland ligt dit genuanceerder. Vakministers maar vooral Financiën spelen hier wel een flinke rol, het parlement daarentegen nauwelijks. Waardoor komt dat?
Aan de basis van de dominantie van begrotingsbeslissingen door de regering ligt ten eerste de gegroeide praktijk van gedetailleerde regeeraccoorden, waarmee coalitiepartners stabiliteit inbouwen. Daar komt het sinds 1994 gevoerde beleid van Zalm bij van meerjarige ijklijnen, plafonds per departement voor uitgaven en ontvangsten. Tezamen leidt dit tot gedetailleerde financiële paragrafen in regeeraccoorden die ook nog eens daadwerkelijk worden nageleefd, met soms exegetische precisie. Omdat de (aanstaande) minister van Financiën doorgaans nauw bij de opstelling van het regeeraccoord betrokken is, alsook zijn ambtenaren, is de invloed van Financiën fiks. Er is echter een tweede sleutelmoment voor Financiën, de allereerste vergadering, het constituerend beraad van het kabinet. Daarin laat Financiën de geactualiseerde regels budgetdiscipline vaststellen. Ministers, die bij hun aantreden ook al moesten beloven de (vaak noodzakelijke) ombuigingen te gaan realiseren, worden zo gecommitteerd aan strenge interne discipline; tegenvallers zelf opvangen, meevallers inleveren. De Comptabiliteitswet vereist ook nog eens dat er geen budgettaire toezeggingen worden gedaan in het land of aan het parlement zonder de instemming van Financiën. Wie zich eraan bezondigt, kan een blauwe brief van Financiën verwachten. Wet, regeeraccoord en budgetdisciplineregels tezamen verschaffen Financiën zo een stevige positie ten opzichte van departementen en voor de regering ten opzichte van de Kamer.
Heeft de Kamer dan niets in de melk te brokkelen? De Eerste Kamer zeker niet, als het om de begroting gaat. Ze kan het begrotingswetsvoorstel alleen in zijn geheel verwerpen (nooit gebeurt) en behandelt deze pas in de periode maart-mei. Dan is het leeuwendeel van het geld al besteed. Gerard Van Westerloo documenteerde in zijn kostelijke boek “Niet spreken met de bestuurder’ de machteloosheid van de senatoren op.
Over macht en invloed van de Tweede Kamer wordt verschillend gedacht. Begrotingsdeskundige Minderman is in zijn dissertatie ‘Tweede Kamer en Rijksfinanciën’ kritisch over de formele inhoud van het budgetrecht van de Kamer, vooral omdat het parlement bij een aantal belangrijke budgettaire beslissingen niet, onvoldoende of te laat wordt betrokken. Begrotingsbeleid, bijvoorbeeld tekortdoelstellingen en meerjarenramingen. blijven ongeautoriseerd. De hiervoor genoemde budgetdisciplineregels worden zonder het parlement vastgesteld. Benutting van bestaande bevoegdheden schiet tekort. Leden van de Tweede Kamer mogen bijvoorbeeld volgens de Grondwet weliswaar geen (‘tegen’)begroting’ indienen, dat is voorbehouden aan de regering. Via wetsamendementen kunnen parlementsleden effectief echter hetzelfde bereiken en desgewenst budgetten verhogen verlagen of verschuiven. Desondanks slagen zij daar niet in. Natuurlijk, jaarlijks worden zo’n 1000 moties ingediend waarvan zelfs een derde wordt aangenomen. Maar die sorteren weinig budgettaire effect. Aangenomen amendementen op de begroting zijn zeer, zeer schaars. Enige becijfering leert dat op het totaal van de ingediende begrotingen het aantal aangenomen amendementen in geld vertaald kleiner is dan een procent, om precies te zijn 0,14% -0,18% in de achterliggende jaren. Daarnaast is er nog een raar fenomeen. Behalve het respect dat Kamerleden hebben voor de financiële kaders in het regeeraccoord, houdend zij zich als farizeeërs aan de budgetdisciplineregels. Terwijl het parlement daar geenszins aan gebonden is, het zijn slechts interne kabinetsafspraken. Desondanks sabelen parlementariërs iedere voorstel tot verhoging van een begroting door een collega-kamerlid neer met de dooddoener; en waar is uw dekking??? Vergaande, vrijwillige politieke zelfbinding als teken van de smalle marges en invloed van ons parlement in de begrotingsallocatie.
De verhoudingen tussen Financiën en uitgavendepartementen liggen iets subtieler dan doorgaans wel wordt beschreven. Vaak wordt erop gewezen dat door de langdurige budgettaire krapte (ruwweg de laatste twee decennia van de vorige eeuw) veel budgettaire besluitvorming is gecentraliseerd. Niet alleen in Nederland maar ook elders is er macht naar het centrum, hier Financiën en Algemene Zaken, verschoven. In het boek ‘Controlling public Expenditure; The changing role of Central Budget Agencies’ waaraan onder meer de Leidse professor Jouke de Vries meewerkte, worden ook subtielere processen van machtsverschuiving benoemd. Natuurlijk is er macht naar het centrum verschoven maar het centrum is niet almachtig. Zo betoogt budgetgoeroe Schick dat ministeries van Financiën (te?) sterk gefixeerd zijn op kaderstelling en tekortreductie. De departementale medewerking daarvoor wordt echter bereikt door grote eigen verantwoordelijkheden te laten hoe binnen de totaaluitgaven prioriteiten worden gesteld. In geval van bezuinigen móet een departement meedoen, maar hóe bepaalt het departement zelf. Zo zijn met instemming van Financiën opgelegde taakstellingen ingevuld op wijzen die niets van doen hebben met de oorspronkelijke aanleiding (slimmer inkopen, minder externen) zolang het departementsbudget maar verlaagd werd. Ruiterlijk gaf Zalm in de Kamer aan niet te volgen hoe men zou ombuigen, als men budgetten maar taakstellend verlaagde. Per saldo is Financiën dus een goede kasbeheerder, maar heeft ze invloed verloren op de echte allocatie van de middelen, aldus deze critici.
Het zal de pret op Financiën niet drukken. ‘s Avonds, op Prinsjesdag feest Financiën met bier en band in eigen huis en spreekt Zalm zijn dankwoord uit. Het is weer gefikst, de Miljoenennota en begrotingen hebben de Kamer bereikt op de derde dinsdag, precies zoals de Grondwet vereist. Leidelmeier en de zijnen hebben het werk er weer op zitten.
De departementale VBTB-operatie bezien
Essay Binnenlands bestuur, mei 2004
Wat willen we bereiken en wat gaan we daarvoor doen?
Het lezen van een begroting doe je niet voor je plezier. De vaak lijvige boekwerken hebben een hoog jargongehalte, bevatten vaak eindeloze rijtjes cijfers en verbloemen wat de lezer zoekt, hoofdlijninformatie over beleidsvoornemens en de financiële mogelijkheden en onmogelijkheden voor meer of minder uitgaven. Het is daarom niet verwonderlijk dat met enige regelmaat de begroting van departementen en gemeenten onderhanden wordt genomen om de toegankelijkheid te vergroten. De rijksoperatie VBTB, die sinds 2002 heeft geleid tot herontwerp van begroting en verantwoording van departementen, wordt dit jaar geëvalueerd. Is de operatie geslaagd ?
Het VBTB-initiatief past in het streven naar een meer bedrijfsmatig werkende overheid, waarin de beleidsprestaties en daarmee gemoeide kosten meer centraal staan. Maar in welke mate werkt de rijksoverheid inmiddels echt bedrijfsmatig? Koerst het rijk af op een resultaatgericht besturingsmodel met een heuse beleidsbegroting en -verantwoording? Gaandeweg komen ook meer kritische geluiden los hieromtrent. Zou er bij het rijk ook sprake zijn van ‘bedrijfsmatige schijnbewegingen’, zoals Aardema rapporteerde over het gemeentelijke BBI-project? En hoe zit het met doeltreffendheid en doelmatigheid van zulke operaties?
New public management als leidend idee
Onze samenleving ‘economiseert’. Steeds vaker kenschetsen we verhoudingen binnen organisaties en tussen mensen onderling in economische termen. We sluiten contracten, rekenen elkaar af of ‘runnen een toko’. Burgers calculeren en overheden werken op basis van risicomanagement. Dit denken is wetenschappelijk gefundeerd in het New Public Management (NPM). De NPM-taal en denkwijze heeft inmiddels een prominente rol gekregen. Alom wordt gestreefd naar ‘resultaatgerichtgericht management’, ‘sturen op resultaten’ en ‘afrekenen op prestaties’. Samengevat zijn de belangrijkste ideeën uit het NPM-gedachtengoed: opsplitsing van organisaties door verzelfstandiging, beheersmatige vrijheden voor managers, expliciete prestatiemaatstaven, outputsturing en afrekenmechanismen met prikkels. Maar ook: een effectiever politiek primaat en meer betrokken burgers.
Resultaatgericht management
‘Een priester en een taxichauffeur legden het bijltje erbij neer en gingen naar de hemel. Sint Pieter toonde de priester zijn eeuwig verblijf – een hut. Dan toonde Sint Pieter de chauffeur zijn eeuwig verblijf, - een herenhuis. De priester was verontwaardigd en vraagt Sint Pieter, “Vanwaar het verschil?” Sint Pieter zei ; Als jij preekt, dan slapen de mensen. Als deze chauffeur zijn taxi rijdt, dan bidden ze!’ De moraal van het verhaal : het zijn de resultaten die tellen.
Er zijn een groot aantal domeinen aan te wijze waar het NPM-gedachtengoed ingang heeft gevonden waaronder de VBTB-operatie. Deze is zo genoemd naar het initiële rapport ‘Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording’. Het streven is de begroting van departementen zó vorm te geven dat voor politiek en burgers transparant wordt, wat de doelen van beleid zijn, welke instrumenten daartoe worden ingezet (subsidie, voorlichting, wetgeving, ambtelijk apparaat) en welke financiële middelen hiermee zijn gemoeid. Waarom financiert de overheid de scheepvaartsector, reïntegratie, of padvinderij en met hoeveel geld? Heeft extra geld geleid tot extra resultaat? Door politici geformuleerde doelen moesten daarvoor worden geoperationaliseerd en SMART geformuleerd, zodat duidelijk is wat men wanneer wilde bereiken. Aan de prestatiegegevens per doelstelling moesten streefwaarden worden gekoppeld. Systematisch moest over de beleidsresultaten worden gerapporteerd in de jaarverantwoording die vroeger zou worden uitgebracht, mei in plaats van september. Tot slot zou alle beleid periodiek worden geëvalueerd, de programmering hiervan moest onderdeel zijn van de begroting, waarmee een sluitend systeem van planning en control zou bestaan.
De aanpak en inhoud van de operatie
De in 1999 door Financiën ontvouwde plannen zijn voortvarend uitgewerkt zodat vanaf de begroting 2002 de beleidsbegroting een feit was. Er werd bijna €100 mln. vrijgemaakt door het kabinet en toegekend aan departementen onder voorwaarde van co-financiering, zodat er inmiddels minstens ca. €200 mln. is geïnvesteerd om de operatie te doen slagen. De Rekenkamer werkte constructief mee door een secure en kritische monitoring van het project, waarna de eerste begrotingen nieuwe stijl september 2001 in de Kamer lagen, zelfs nog voor de funderende Comptabiliteitswet was aangenomen. Enige invloed had de Kamer met de motie Van Walsum, waarmee onder meer het belang van gevalideerde niet-financiële informatie werd benadrukt. Want ook die moest voortaan kloppen!
Artikelgrootte fors gestegen
Een van de opmerkelijke zaken die bleek uit ingediende begrotingen, in VBTB-stijl was dat het aantal begrotingsartikelen, voortaan beleidsartikelen genaamd, drastisch bleek gereduceerd. In plaats van 800 artikelen bestaan er thans bij de departementen nog een kleine 200 beleidsartikelen. De gemiddelde grootte ervan is enorm. Bij Landbouw ruim €200 mln., bij Justitie ca €250 mln, bij BZK €350 mln , bij Defensie €700 mln, bij SZW ruim €1 mld en bij OCW ook ruim €1 mld per beleidsartikel. Op zo’n 10-20 bladzijden per beleidsartikel wordt zo een bedrag van honderden miljoenen tot gemiddeld een miljard euro onderbouwd. Binnen zo’n beleidsartikel mag zonder nadere parlementaire goedkeuring worden geschoven, al is een toelichting hierover in de verantwoording wel noodzakelijk. De flink gestegen artikelgrootte was even schrikken voor kamerleden, op zoek naar informatie en grip op de uitgaven.
De artikelgrootte van VBTB-beleidsartikelen verschilde fors van de oude begrotingsopzet omdat de artikelen per saldo in omvang verveelvoudigden. De geboden extra of nieuwe informatie in de beleidsbegroting zou deze aggregatie moeten legitimeren. Is dat ook gelukt? Daarover direct meer maar eerst moet worden vastgesteld dat van diverse andere voornemens in het VBTB-project minder terecht is gekomen. Interdepartementale overzichtconstructies, die inzicht moeten geven in het geld dat verschillende departementen aan hetzelfde doel besteden, zijn spaarzaam van de grond gekomen. De informatie over budgetflexibiliteit, waarmee het parlement inzicht krijgt in de vrije ruimt per beleidsartikel, laat doorgaans maar weinig speelruimte zien, alles lijkt juridisch of beleidsmatig dichtverplicht. De paragraaf beleidsveronderstelling’ bevat doorgaans een opsomming met excuses vooraf waarom de beleidsdoelen misschien toch niet gehaald gaan worden. De met VBTB nieuw ingevoerde ‘bedrijfsvoeringsmededeling’ van de ministers aan de Kamer dat het departementaal beheer op orde was bestond enkele jaren maar is inmiddels weer naar de achtergrond verdwenen. Kortom, was is er wel goed gelukt?
De resultaten van VBTB
De ontvangst van de eerste begrotingen in 2002 was wisselend. ‘Een bloedeloze operatie’, rapporteerde Flip de Kam in de NRC. ‘Echt inzicht in prestaties ontbreekt, en daar gaat het nu net wel om’. Veel positiever is de professionele gemeenschap van de OESO, zij het geconditioneerd. Wanneer de VBTB-operatie slaagt, loopt Nederland internationaal voorop, aldus de OESO in een studie, mits de relatie van beleidsdoelen en middelen maar goed gelegd wordt.
De Rekenkamer is tot nog toe positief over de nieuw gemaakte beleidsbegrotingen. De vaart moet er dan wel inblijven bij het jaarlijks aanbrengen van verdere verbeteringen. Haarscherp moet worden waar koppeling van doelen, instrumenten en geld wel, of niet kan. Wat moet nog beter? De vraag ‘wat te bereiken’ is volgens de ARK bij 29% van de beleidsartikelen in de begrotingen 2003 adequaat beantwoord. Bij 47% is de vraag onvolledig uitgewerkt, bij 24% echter geheel niet . De vraag naar instrumenten is adequaat beantwoord bij 56% van de beleidsartikelen, gedeeltelijk bij 38%. Vaak ontbreken nog adequate prestatiegegevens. De vraag naar de kosten is goed uitgewerkt in 69%.
Het Instituut Onderzoek Overheidsuitgaven ging gedetailleerd na hoe SMART de VBTB-beleidsartikelen 2003 zijn geformuleerd.
· 157 beleidsartikelen omvatten 497 te bereiken doelen
· bij 1/3 van de geformuleerde doelen wordt geen koppeling met het geld gelegd
· van alle 497 doelen is slechts 31% specifiek, 40% meetbaar en 48% tijdgebonden geformuleerd
· 35% van alle doelen is noch specifiek, noch meetbaar, noch tijdgebonden geformuleerd . Gemeten in geld omvat dit 39% van de rijksbegroting.
Het parlement, als belangrijkste afnemer van begrotingsstukken, blijft een kritische toon aanslaan. VBTB zou de stukken te technisch maken, bureaucratiseren en nog te weinig de resultaten zichtbaar maken, hetgeen nota bene het centrale streven van de operatie betrof. VBTB-verantwoordingen tonen veeleer wat is gedaan (activiteiten) dan wat is bereikt (resultaten). Veel relevante data ontbreken nog in de verantwoordingen. Zicht op de effectiviteit en doelmatigheid ontbreekt daardoor, in de ogen van parlementariërs. De schrik rond de geaggregeerde beleidsartikelen is men wel te boven, maar veel informatie is ‘zoek’, ook volgens andere onderzoekers. Een van de klachten is dat de begrotingsstukken nu wel een heel sterk verhalend karakter hebben gekregen, lange uiteenzettingen over doelen en instrumenten, maar essentiële budgettaire informatie lijkt verdrongen naar de achtergrond. Alleen in een aparte verdiepingsbijlage is te reconstrueren welke mutaties er zijn tussen eerdere begrotingsstanden en de nieuw ingediende budgetvoorstellen. Het zichtbaar maken van de ontvangsten en de belastinguitgaven (tax-expenditures) per beleidsartikel is wel een heel nuttige keuze. Positief is ook de aandacht voor evaluatie-onderzoeken.
Uiteindelijk is de vraag relevant of de VBTB-operatie bijdraagt aan een betere allocatie; waar wordt de laatst geheven belastingeuro het meest kosten-effectief besteed? Is de informatiewaarde van begrotingsstukken zodanig verbeterd dat er ‘betere’ besluiten’ worden genomen? En is dat dankzij VBTB? Daarover zijn geen eenduidige uitspraken te doen. Bijvoorbeeld de groei van de aandacht voor evaluatie-onderzoek, dat een impuls kreeg met VBTB, is positief. Sommige departementen kennen evenwel ook los van VBTB een stevige ex ante evaluatiecultuur zoals de OEI-onderzoeken van Verkeer en Waterstaat bij infra-projecten. Ook elders groeide de systematische beleidsevaluatie al zoals bij ontwikkelingssamenwerking. Dus of VBTB het verschil maakt is lastig te zeggen. Een belangrijke tekortkomingen aan de huidige beleidsbegroting blijft, dat de begrotingen geen antwoord geven op de vraag wat beleid ‘kost’. Daarvoor is immers een baten-lastenstelsel nodig, dat eerst door Financiën (mede om deze reden van noodzakelijk inzicht in de kosten van beleidsproducten) aan de Tweede Kamer is aangekondigd, maar waarop men eind 2003 –om goede redenen- weer op teruggekomen is. Daardoor ontbreekt kosteninzicht nog steeds in de huidige VBTB-begrotingsopzet op kasbasis, de kosten van beleidsproducten of uitvoeringskosten van beleid blijven slechts te traceren, hetgeen uit allocatief oogpunt een gemis is.
Effecten en neveneffecten van VBTB
Ligt de meerwaarde van VBTB dan vooral in het meer resultaatgericht managen op de departementen zelf? Volgens veel betrokkenen heeft de aanpak zeker verfrissend gewerkt en konden ook beleidsambtenaren gaandeweg worden gewonnen voor het idee systematischer inzicht te geven in de relatie tussen doelen, instrumenten en geld. Terecht werd gezegd dat er naast de bekende 3W vragen; ‘Wat willen we bereiken, Wat gaan we daarvoor doen en Wat mag het beleid kosten’, drie voorafgaande W-vragen te beantwoorden zijn; ‘Wat is het probleem, Wiens probleem is dit en Waarom moet de overheid het weer oplossen’? Gezonde, nuchtere vragen. Per saldo heeft VBTB zo de betrokkenheid van financials bij de beleidsvorming en –uitvoering verdergaand gelegitimeerd. Beleidscontrol kreeg zo een nieuwe impuls.
Volgens managers, geïnterviewd in het tijdschrift Publiek Management alsook bestuurskundige Paul Frissen is het planning- en controldenken inmiddels echter té manifest aanwezig in de departementale beleidsbepaling. De rekenmeesters zouden zelfs dominant zijn geworden in de besluitvorming en cultuur. Systematisch onderzoek hierover is alleen nog bekend van gemeenten, hetgeen inderdaad enige aanwijzingen geeft voor dit idee. De sterker geworden rol van de budgetbeheerders in de beleidsbepaling leidt ook op politiek niveau tot minder vleiende reacties. Bijvoorbeeld Ad Melkert beklaagde zich destijds over ‘de gesel van Financiën’. Bestuurskundige Hans de Bruijn bericht tot slot regelmatig kritisch over minder gunstige neveneffecten van met VBTB samenhangende prestatiemeting. Het is een prikkel voor strategisch gedrag en blokkeert innovaties en ambities. Prestatiemeting verdrijft de professionele habitus en leidt tot bureaucratie. Tot slot zouden organisaties niet langer systeemverantwoordelijkheid nemen maar slechts op de eigen prestaties gaan focussen.
BBI-onderzoeker Aardema wijst op neveneffecten van prestatiegericht managen bij gemeenten
1
Macht der bewindvoerders
de controllers zijn dominant
2
Instrumentalisme
regels voor resultaten
3
Financialisme
te veel oog voor financiële sturing
4
Navelstaren
geen externe focus
5
Machtsmisbruik
integrale managers met ‘sjoemelruimte’
6
Doorgeslagen ondernemerschap
negatieve effecten op publieke taken
7
Verkokering
decentrale i.p.v. optimale oplossingen
8
Performance paradox
effectiviteit daalt door prestatiesturing
9
Tunnelvisie
alleen meetbare aspecten bezien
10
Ossificatie
verstarring i.p.v. vernieuwing
11
Window dressing
opgeklopte i.p.v. echte resultaten
12
Myopia
door cijferbrij echt inzicht gaan missen
13
Creaming off
eigen succes stellen vóór publieke resultaten
14
McDonaldization
houvast in sjablonen zoeken
De balans van VBTB als exponent van NPM
Werkt de bedrijfsmatige overheid ? NPM-kenner Pollit constateert dat de Nederlandse overheid gretig nieuwe ontwikkelingen oppakt, maar eigenlijk zelden iets consequent doorvoert. Aardema meent dat ontwikkelingen als NPM zonder veel empirisch bewijs zijn aanvaard; het leek wel een geloof in resultaatgerichtheid en ‘geloof heeft geen bewijs nodig’. Economen als Kraan, directeur van de Drees-stichting, betogen dat zonder echte andere prikkels (concurrentie in plaats van hiërarchie’) het ook nooit echt iets kan worden met de bedrijfsmatige overheid, waar slechts ‘imitatie’-concurrentie en geforceerde ‘opdrachtgever-opdrachtnemer-relaties ‘ worden geconstrueerd. Alleen echte harde afrekenmechanismen, zoals de markt, geven in hun ogen stevige prikkels; ZBO-vorming, agentschapvorming en ook het hier nader beschouwde VBTB zijn ‘slechts’ interne constructen zonder toereikende prikkels voor een grotere doelmatigheid.
Een kritischer bejegening van nut en noodzaak van bedrijfsmatige ‘vernieuwingen’ is daarom op zijn plaats. Veel nieuw bedachte instrumenten worden niet geheel of niet goed ingevoerd, na enkele jaren zijn de meeste ervan een stille dood gestorven. Maar veel kosten zijn dan wel gemaakt, veel tijd geïnvesteerd en veel energie van betrokkenen gebruikt! Erik Gerritsen, gemeentesecretaris van Amsterdam verwoordde het echter zo : ‘Organisaties moeten consequenter afmaken waar ze aan begonnen zijn en bij gebleken neveneffecten van bijvoorbeeld prestatiemeting deze niet afschaffen maar vervangen door betere prestatiesturing’. Belangrijk voor alle bij VBTB betrokken ambtenaren en politici is inzicht in de werking van nuttige instrumenten als resultaatgericht management en prestatiesturing maar ook kennis van (neven-)effecten. Een kritische inbreng is daarbij meer gepast dan een blind geloof in een bedrijfsmatige overheid.
Dit jaar evalueert een commissie op verzoek van Financiën de operatie VBTB maar een eerste beeld is al op te maken. De voorlopige conclusie moet zijn ; veel tijd en geld geïnvesteerd, zichtbare resultaten, maar nog een stevige weg te gaan. Het uiteindelijk slagen van VBTB, dat inmiddels drie jaar bestaat, is evenwel niet in handen van de bedenkers bij Financiën, de controleurs van de Rekenkamer of zelfs in handen van de begrotingsopstellers van de departementen. De sleutel tot succes is in handen van Kamerleden, die al dan niet gebruik kunnen maken van de herontworpen begrotings- en verantwoordingsstukken bij allocatieve afwegingen en het uitoefenen van de controle op de bereikte resultaten. Daarvoor staan talrijke parlementaire middelen ter beschikking om zo nodig verdere verbeteringen af te dwingen. De sleutel tot het met NPM nagestreefde effectiever politiek primaat en meer betrokken burgers licht vooral bij henzelf.
Wat willen we bereiken en wat gaan we daarvoor doen?
Het lezen van een begroting doe je niet voor je plezier. De vaak lijvige boekwerken hebben een hoog jargongehalte, bevatten vaak eindeloze rijtjes cijfers en verbloemen wat de lezer zoekt, hoofdlijninformatie over beleidsvoornemens en de financiële mogelijkheden en onmogelijkheden voor meer of minder uitgaven. Het is daarom niet verwonderlijk dat met enige regelmaat de begroting van departementen en gemeenten onderhanden wordt genomen om de toegankelijkheid te vergroten. De rijksoperatie VBTB, die sinds 2002 heeft geleid tot herontwerp van begroting en verantwoording van departementen, wordt dit jaar geëvalueerd. Is de operatie geslaagd ?
Het VBTB-initiatief past in het streven naar een meer bedrijfsmatig werkende overheid, waarin de beleidsprestaties en daarmee gemoeide kosten meer centraal staan. Maar in welke mate werkt de rijksoverheid inmiddels echt bedrijfsmatig? Koerst het rijk af op een resultaatgericht besturingsmodel met een heuse beleidsbegroting en -verantwoording? Gaandeweg komen ook meer kritische geluiden los hieromtrent. Zou er bij het rijk ook sprake zijn van ‘bedrijfsmatige schijnbewegingen’, zoals Aardema rapporteerde over het gemeentelijke BBI-project? En hoe zit het met doeltreffendheid en doelmatigheid van zulke operaties?
New public management als leidend idee
Onze samenleving ‘economiseert’. Steeds vaker kenschetsen we verhoudingen binnen organisaties en tussen mensen onderling in economische termen. We sluiten contracten, rekenen elkaar af of ‘runnen een toko’. Burgers calculeren en overheden werken op basis van risicomanagement. Dit denken is wetenschappelijk gefundeerd in het New Public Management (NPM). De NPM-taal en denkwijze heeft inmiddels een prominente rol gekregen. Alom wordt gestreefd naar ‘resultaatgerichtgericht management’, ‘sturen op resultaten’ en ‘afrekenen op prestaties’. Samengevat zijn de belangrijkste ideeën uit het NPM-gedachtengoed: opsplitsing van organisaties door verzelfstandiging, beheersmatige vrijheden voor managers, expliciete prestatiemaatstaven, outputsturing en afrekenmechanismen met prikkels. Maar ook: een effectiever politiek primaat en meer betrokken burgers.
Resultaatgericht management
‘Een priester en een taxichauffeur legden het bijltje erbij neer en gingen naar de hemel. Sint Pieter toonde de priester zijn eeuwig verblijf – een hut. Dan toonde Sint Pieter de chauffeur zijn eeuwig verblijf, - een herenhuis. De priester was verontwaardigd en vraagt Sint Pieter, “Vanwaar het verschil?” Sint Pieter zei ; Als jij preekt, dan slapen de mensen. Als deze chauffeur zijn taxi rijdt, dan bidden ze!’ De moraal van het verhaal : het zijn de resultaten die tellen.
Er zijn een groot aantal domeinen aan te wijze waar het NPM-gedachtengoed ingang heeft gevonden waaronder de VBTB-operatie. Deze is zo genoemd naar het initiële rapport ‘Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording’. Het streven is de begroting van departementen zó vorm te geven dat voor politiek en burgers transparant wordt, wat de doelen van beleid zijn, welke instrumenten daartoe worden ingezet (subsidie, voorlichting, wetgeving, ambtelijk apparaat) en welke financiële middelen hiermee zijn gemoeid. Waarom financiert de overheid de scheepvaartsector, reïntegratie, of padvinderij en met hoeveel geld? Heeft extra geld geleid tot extra resultaat? Door politici geformuleerde doelen moesten daarvoor worden geoperationaliseerd en SMART geformuleerd, zodat duidelijk is wat men wanneer wilde bereiken. Aan de prestatiegegevens per doelstelling moesten streefwaarden worden gekoppeld. Systematisch moest over de beleidsresultaten worden gerapporteerd in de jaarverantwoording die vroeger zou worden uitgebracht, mei in plaats van september. Tot slot zou alle beleid periodiek worden geëvalueerd, de programmering hiervan moest onderdeel zijn van de begroting, waarmee een sluitend systeem van planning en control zou bestaan.
De aanpak en inhoud van de operatie
De in 1999 door Financiën ontvouwde plannen zijn voortvarend uitgewerkt zodat vanaf de begroting 2002 de beleidsbegroting een feit was. Er werd bijna €100 mln. vrijgemaakt door het kabinet en toegekend aan departementen onder voorwaarde van co-financiering, zodat er inmiddels minstens ca. €200 mln. is geïnvesteerd om de operatie te doen slagen. De Rekenkamer werkte constructief mee door een secure en kritische monitoring van het project, waarna de eerste begrotingen nieuwe stijl september 2001 in de Kamer lagen, zelfs nog voor de funderende Comptabiliteitswet was aangenomen. Enige invloed had de Kamer met de motie Van Walsum, waarmee onder meer het belang van gevalideerde niet-financiële informatie werd benadrukt. Want ook die moest voortaan kloppen!
Artikelgrootte fors gestegen
Een van de opmerkelijke zaken die bleek uit ingediende begrotingen, in VBTB-stijl was dat het aantal begrotingsartikelen, voortaan beleidsartikelen genaamd, drastisch bleek gereduceerd. In plaats van 800 artikelen bestaan er thans bij de departementen nog een kleine 200 beleidsartikelen. De gemiddelde grootte ervan is enorm. Bij Landbouw ruim €200 mln., bij Justitie ca €250 mln, bij BZK €350 mln , bij Defensie €700 mln, bij SZW ruim €1 mld en bij OCW ook ruim €1 mld per beleidsartikel. Op zo’n 10-20 bladzijden per beleidsartikel wordt zo een bedrag van honderden miljoenen tot gemiddeld een miljard euro onderbouwd. Binnen zo’n beleidsartikel mag zonder nadere parlementaire goedkeuring worden geschoven, al is een toelichting hierover in de verantwoording wel noodzakelijk. De flink gestegen artikelgrootte was even schrikken voor kamerleden, op zoek naar informatie en grip op de uitgaven.
De artikelgrootte van VBTB-beleidsartikelen verschilde fors van de oude begrotingsopzet omdat de artikelen per saldo in omvang verveelvoudigden. De geboden extra of nieuwe informatie in de beleidsbegroting zou deze aggregatie moeten legitimeren. Is dat ook gelukt? Daarover direct meer maar eerst moet worden vastgesteld dat van diverse andere voornemens in het VBTB-project minder terecht is gekomen. Interdepartementale overzichtconstructies, die inzicht moeten geven in het geld dat verschillende departementen aan hetzelfde doel besteden, zijn spaarzaam van de grond gekomen. De informatie over budgetflexibiliteit, waarmee het parlement inzicht krijgt in de vrije ruimt per beleidsartikel, laat doorgaans maar weinig speelruimte zien, alles lijkt juridisch of beleidsmatig dichtverplicht. De paragraaf beleidsveronderstelling’ bevat doorgaans een opsomming met excuses vooraf waarom de beleidsdoelen misschien toch niet gehaald gaan worden. De met VBTB nieuw ingevoerde ‘bedrijfsvoeringsmededeling’ van de ministers aan de Kamer dat het departementaal beheer op orde was bestond enkele jaren maar is inmiddels weer naar de achtergrond verdwenen. Kortom, was is er wel goed gelukt?
De resultaten van VBTB
De ontvangst van de eerste begrotingen in 2002 was wisselend. ‘Een bloedeloze operatie’, rapporteerde Flip de Kam in de NRC. ‘Echt inzicht in prestaties ontbreekt, en daar gaat het nu net wel om’. Veel positiever is de professionele gemeenschap van de OESO, zij het geconditioneerd. Wanneer de VBTB-operatie slaagt, loopt Nederland internationaal voorop, aldus de OESO in een studie, mits de relatie van beleidsdoelen en middelen maar goed gelegd wordt.
De Rekenkamer is tot nog toe positief over de nieuw gemaakte beleidsbegrotingen. De vaart moet er dan wel inblijven bij het jaarlijks aanbrengen van verdere verbeteringen. Haarscherp moet worden waar koppeling van doelen, instrumenten en geld wel, of niet kan. Wat moet nog beter? De vraag ‘wat te bereiken’ is volgens de ARK bij 29% van de beleidsartikelen in de begrotingen 2003 adequaat beantwoord. Bij 47% is de vraag onvolledig uitgewerkt, bij 24% echter geheel niet . De vraag naar instrumenten is adequaat beantwoord bij 56% van de beleidsartikelen, gedeeltelijk bij 38%. Vaak ontbreken nog adequate prestatiegegevens. De vraag naar de kosten is goed uitgewerkt in 69%.
Het Instituut Onderzoek Overheidsuitgaven ging gedetailleerd na hoe SMART de VBTB-beleidsartikelen 2003 zijn geformuleerd.
· 157 beleidsartikelen omvatten 497 te bereiken doelen
· bij 1/3 van de geformuleerde doelen wordt geen koppeling met het geld gelegd
· van alle 497 doelen is slechts 31% specifiek, 40% meetbaar en 48% tijdgebonden geformuleerd
· 35% van alle doelen is noch specifiek, noch meetbaar, noch tijdgebonden geformuleerd . Gemeten in geld omvat dit 39% van de rijksbegroting.
Het parlement, als belangrijkste afnemer van begrotingsstukken, blijft een kritische toon aanslaan. VBTB zou de stukken te technisch maken, bureaucratiseren en nog te weinig de resultaten zichtbaar maken, hetgeen nota bene het centrale streven van de operatie betrof. VBTB-verantwoordingen tonen veeleer wat is gedaan (activiteiten) dan wat is bereikt (resultaten). Veel relevante data ontbreken nog in de verantwoordingen. Zicht op de effectiviteit en doelmatigheid ontbreekt daardoor, in de ogen van parlementariërs. De schrik rond de geaggregeerde beleidsartikelen is men wel te boven, maar veel informatie is ‘zoek’, ook volgens andere onderzoekers. Een van de klachten is dat de begrotingsstukken nu wel een heel sterk verhalend karakter hebben gekregen, lange uiteenzettingen over doelen en instrumenten, maar essentiële budgettaire informatie lijkt verdrongen naar de achtergrond. Alleen in een aparte verdiepingsbijlage is te reconstrueren welke mutaties er zijn tussen eerdere begrotingsstanden en de nieuw ingediende budgetvoorstellen. Het zichtbaar maken van de ontvangsten en de belastinguitgaven (tax-expenditures) per beleidsartikel is wel een heel nuttige keuze. Positief is ook de aandacht voor evaluatie-onderzoeken.
Uiteindelijk is de vraag relevant of de VBTB-operatie bijdraagt aan een betere allocatie; waar wordt de laatst geheven belastingeuro het meest kosten-effectief besteed? Is de informatiewaarde van begrotingsstukken zodanig verbeterd dat er ‘betere’ besluiten’ worden genomen? En is dat dankzij VBTB? Daarover zijn geen eenduidige uitspraken te doen. Bijvoorbeeld de groei van de aandacht voor evaluatie-onderzoek, dat een impuls kreeg met VBTB, is positief. Sommige departementen kennen evenwel ook los van VBTB een stevige ex ante evaluatiecultuur zoals de OEI-onderzoeken van Verkeer en Waterstaat bij infra-projecten. Ook elders groeide de systematische beleidsevaluatie al zoals bij ontwikkelingssamenwerking. Dus of VBTB het verschil maakt is lastig te zeggen. Een belangrijke tekortkomingen aan de huidige beleidsbegroting blijft, dat de begrotingen geen antwoord geven op de vraag wat beleid ‘kost’. Daarvoor is immers een baten-lastenstelsel nodig, dat eerst door Financiën (mede om deze reden van noodzakelijk inzicht in de kosten van beleidsproducten) aan de Tweede Kamer is aangekondigd, maar waarop men eind 2003 –om goede redenen- weer op teruggekomen is. Daardoor ontbreekt kosteninzicht nog steeds in de huidige VBTB-begrotingsopzet op kasbasis, de kosten van beleidsproducten of uitvoeringskosten van beleid blijven slechts te traceren, hetgeen uit allocatief oogpunt een gemis is.
Effecten en neveneffecten van VBTB
Ligt de meerwaarde van VBTB dan vooral in het meer resultaatgericht managen op de departementen zelf? Volgens veel betrokkenen heeft de aanpak zeker verfrissend gewerkt en konden ook beleidsambtenaren gaandeweg worden gewonnen voor het idee systematischer inzicht te geven in de relatie tussen doelen, instrumenten en geld. Terecht werd gezegd dat er naast de bekende 3W vragen; ‘Wat willen we bereiken, Wat gaan we daarvoor doen en Wat mag het beleid kosten’, drie voorafgaande W-vragen te beantwoorden zijn; ‘Wat is het probleem, Wiens probleem is dit en Waarom moet de overheid het weer oplossen’? Gezonde, nuchtere vragen. Per saldo heeft VBTB zo de betrokkenheid van financials bij de beleidsvorming en –uitvoering verdergaand gelegitimeerd. Beleidscontrol kreeg zo een nieuwe impuls.
Volgens managers, geïnterviewd in het tijdschrift Publiek Management alsook bestuurskundige Paul Frissen is het planning- en controldenken inmiddels echter té manifest aanwezig in de departementale beleidsbepaling. De rekenmeesters zouden zelfs dominant zijn geworden in de besluitvorming en cultuur. Systematisch onderzoek hierover is alleen nog bekend van gemeenten, hetgeen inderdaad enige aanwijzingen geeft voor dit idee. De sterker geworden rol van de budgetbeheerders in de beleidsbepaling leidt ook op politiek niveau tot minder vleiende reacties. Bijvoorbeeld Ad Melkert beklaagde zich destijds over ‘de gesel van Financiën’. Bestuurskundige Hans de Bruijn bericht tot slot regelmatig kritisch over minder gunstige neveneffecten van met VBTB samenhangende prestatiemeting. Het is een prikkel voor strategisch gedrag en blokkeert innovaties en ambities. Prestatiemeting verdrijft de professionele habitus en leidt tot bureaucratie. Tot slot zouden organisaties niet langer systeemverantwoordelijkheid nemen maar slechts op de eigen prestaties gaan focussen.
BBI-onderzoeker Aardema wijst op neveneffecten van prestatiegericht managen bij gemeenten
1
Macht der bewindvoerders
de controllers zijn dominant
2
Instrumentalisme
regels voor resultaten
3
Financialisme
te veel oog voor financiële sturing
4
Navelstaren
geen externe focus
5
Machtsmisbruik
integrale managers met ‘sjoemelruimte’
6
Doorgeslagen ondernemerschap
negatieve effecten op publieke taken
7
Verkokering
decentrale i.p.v. optimale oplossingen
8
Performance paradox
effectiviteit daalt door prestatiesturing
9
Tunnelvisie
alleen meetbare aspecten bezien
10
Ossificatie
verstarring i.p.v. vernieuwing
11
Window dressing
opgeklopte i.p.v. echte resultaten
12
Myopia
door cijferbrij echt inzicht gaan missen
13
Creaming off
eigen succes stellen vóór publieke resultaten
14
McDonaldization
houvast in sjablonen zoeken
De balans van VBTB als exponent van NPM
Werkt de bedrijfsmatige overheid ? NPM-kenner Pollit constateert dat de Nederlandse overheid gretig nieuwe ontwikkelingen oppakt, maar eigenlijk zelden iets consequent doorvoert. Aardema meent dat ontwikkelingen als NPM zonder veel empirisch bewijs zijn aanvaard; het leek wel een geloof in resultaatgerichtheid en ‘geloof heeft geen bewijs nodig’. Economen als Kraan, directeur van de Drees-stichting, betogen dat zonder echte andere prikkels (concurrentie in plaats van hiërarchie’) het ook nooit echt iets kan worden met de bedrijfsmatige overheid, waar slechts ‘imitatie’-concurrentie en geforceerde ‘opdrachtgever-opdrachtnemer-relaties ‘ worden geconstrueerd. Alleen echte harde afrekenmechanismen, zoals de markt, geven in hun ogen stevige prikkels; ZBO-vorming, agentschapvorming en ook het hier nader beschouwde VBTB zijn ‘slechts’ interne constructen zonder toereikende prikkels voor een grotere doelmatigheid.
Een kritischer bejegening van nut en noodzaak van bedrijfsmatige ‘vernieuwingen’ is daarom op zijn plaats. Veel nieuw bedachte instrumenten worden niet geheel of niet goed ingevoerd, na enkele jaren zijn de meeste ervan een stille dood gestorven. Maar veel kosten zijn dan wel gemaakt, veel tijd geïnvesteerd en veel energie van betrokkenen gebruikt! Erik Gerritsen, gemeentesecretaris van Amsterdam verwoordde het echter zo : ‘Organisaties moeten consequenter afmaken waar ze aan begonnen zijn en bij gebleken neveneffecten van bijvoorbeeld prestatiemeting deze niet afschaffen maar vervangen door betere prestatiesturing’. Belangrijk voor alle bij VBTB betrokken ambtenaren en politici is inzicht in de werking van nuttige instrumenten als resultaatgericht management en prestatiesturing maar ook kennis van (neven-)effecten. Een kritische inbreng is daarbij meer gepast dan een blind geloof in een bedrijfsmatige overheid.
Dit jaar evalueert een commissie op verzoek van Financiën de operatie VBTB maar een eerste beeld is al op te maken. De voorlopige conclusie moet zijn ; veel tijd en geld geïnvesteerd, zichtbare resultaten, maar nog een stevige weg te gaan. Het uiteindelijk slagen van VBTB, dat inmiddels drie jaar bestaat, is evenwel niet in handen van de bedenkers bij Financiën, de controleurs van de Rekenkamer of zelfs in handen van de begrotingsopstellers van de departementen. De sleutel tot succes is in handen van Kamerleden, die al dan niet gebruik kunnen maken van de herontworpen begrotings- en verantwoordingsstukken bij allocatieve afwegingen en het uitoefenen van de controle op de bereikte resultaten. Daarvoor staan talrijke parlementaire middelen ter beschikking om zo nodig verdere verbeteringen af te dwingen. De sleutel tot het met NPM nagestreefde effectiever politiek primaat en meer betrokken burgers licht vooral bij henzelf.
Abonneren op:
Posts (Atom)