Column Binnenlands Bestuur dd 16 december 2005
Nee, geen woord over decemberkoorts of koopkrachtplaatjes. Het gaat me om de kerstacties en collecten die ons deze dagen overspoelen. Nederlanders geven €5 miljard per jaar aan goede doelen, jongeren zo’n 150 euro per jaar, wat met de jaren oploopt tot bijna €600 door gepensioneerden. Niet het miljard van Bill Gates maar toch. De top-10 van de charitatieve organisaties verwerven allen meer dan €20 miljoen per jaar, flinke bedrijfjes!
Nu heeft het altijd kwakkelende filmhuis in mijn stad een grote kans binnenkort wat europees geld te krijgen. Dat geldt ook voor de kinderboerderij in onze wijk die eindelijk subsidie krijgt. Mooi, dan hoef ik niet meer te doneren en kan mijn geld kan naar organisaties die vanaf 2006 door het ministerie van VWS zijn gekort op subsidies. Of zie ik het verkeerd? Zou ik juist geld moeten geven aan organisaties die wel blijvend subsidie ontvangen? Blijkbaar zijn die beoordeeld en door de overheid effectief genoeg bevonden.
Leuk dilemma voor donateurs. Met de overheid meegeven of juist niet? En voor beslissers, subsidie aan een organisatie geven die nu door burgers wordt bekostigd of juist de noodlijdende?
Doneren voelt normaal gesproken op zichzelf al goed, ook zonder precies te weten wat er met het gedoneerde gebeurt. Al voelt het niet helemaal lekker wanneer onderzoeksjournalisten in de NRC of het jaarlijkse Dif-magazine uiteenzetten hoe slonzig sommige bestedingen van heel gerenommeerde organisaties verlopen. Of wanneer zij salarissen van topmannen ‘beperken’ tot bedragen die ik zelf nooit zal verdienen.
Onderzoekers als Amanda Wilsker bestuderen dit vraagstuk van publieke en particuliere donaties sinds lang. De ene school van denken typeert ze als ‘crowding out’. Wanneer de budgetten van charitatieve organisaties worden gespekt door overheidssubsidies, zullen particulieren stoppen met doneren, zodra zij menen dat de gewenste productieomvang wordt geleverd. Precies inzicht in geldstromen en de productiefunctie hebben particulieren natuurlijk zelden, maar ‘crowding out’ komt in de praktijk vaak voor. En, de ‘crowding out’ onderzoekers legitimeren met hun leer het idee van de terugtredende overheid en lijken het tij mee te hebben.
Anderen wijzen echter juist op ‘crowding in’effecten, een overheidssubsidie is een erkenning van kwaliteit, waardoor de subsidie werkt als katalysator en leidt tot méér particuliere donaties. In deze theorie kan de overheid op termijn eventueel weer wat gaan afbouwen. Een wezenlijk andere invalshoek!
Een derde school meent eerst crowding in te zien, de overheid steunt een goed bestaand initiatief, hetgeen de oorspronkelijke gevers versterkt in hun overtuiging dat ze de goede dingen doen, maar naarmate de overheid duurzamer subsidieert, verdwijnen de oorspronkelijke gevers, met ‘crowding out’ en staatsafhankelijkheid als resultaat.
Lastig dilemma misschien, maar als u het nog kunt volgen en beleidsmaker bent, pijnigt u uw hersens eens onder de kerstboom over de mogelijke effecten van uw subsidies. En als u als burger nog niet de maximaal aftrekbare 10% van uw inkomen hebt gedoneerd, volg niet alleen uw verstand maar ook gewoon uw hart. Er is geen gebrek aan relevante doelen.
dinsdag, december 13, 2005
vrijdag, december 02, 2005
Rijk rekenen
Column Binnenlands Bestuur dd 2 december 2005
Zalm meldt een financiële meevaller, de PvdA wil deze benutten om de lasten verlichten, 'zo kennen we de PvdA weer', Zalm houdt voet bij stuk. Ziehier de discussie van vorige week in een notendop. En er klopt helemaal niets van. Ten eerste, er is geen meevaller. Ten tweede, de PvdA is allang geen partij van ‘tax and spend’ meer. En ten derde, Zalm houdt geen voet bij stuk.
Is er een meevaller? Het tekort over 2005 (het EMU-saldo) lijkt minder groot dan gedacht, maar er is nog altijd een tekort!. De reden? Tijdelijk duurdere olie verhoogt de aan olieprijzen gekoppelde aardgasontvangsten, maar dat is echt tijdelijk. En vooral de hoger dan geraamde belastingontvangsten vallen niet echt mee, integendeel. Wat is er aan de hand? Wie meer belasting vooruit betaalt dan achteraf nodig blijkt, krijgt het teveel betaalde terug, plus 5% rente. Slim calculerende ondernemers hebben daarom bewust teveel belasting betaald, wat nu voor het rijk een meevaller lijkt. De zure grap voor de schatkist is dat ondernemers in 2006 waarschijnlijk grote bedragen terugontvangen, met een rente van 5%, hoger dan welke bank ook vergoedt. Ook de Consumentenbond tipt haar lezers deze maand bewust teveel belasting te betalen en zo rentewinst te boeken. De BV Nederland betaalt uit. Zo verrekenen we onszelf in 2005 rijk - nee : minder arm.
Tweede misverstand, dat van PvdA en ‘tax and spend’. Ook al niet waar. Wie nu nog zulke verhalen uit de oude doos bezigt over de PvdA doet intellectueel zoveel onrecht aan de koers van die partij dat er alleen maar politieke retoriek achter schuil kan gaan. En dat zij dan maar zo, maar fair is het niet. De PvdA kan nauwelijks minder fiscaalconservatief worden genoemd dan het CDA of de VVD met wie van 1989-2002 werd geregeerd. De partij streeft handhaving van EMU-afspraken na, durft wrange ombuigingen te verdedigen (lees het bijna akkoord van 2003 tussen Balkenende en Bos maar na, het scheelt geen budgettaire haar met het latere regeerakkoord). Zo je de PvdA wat wil verwijten, is dat ze nauwelijks onderscheidend meer is van andere grote partijen. Ze heeft zich schijnbaar geschikt in de dominantie van het EMU-saldo-denken. Een beetje meer Keynesianisme zou haar meer onderscheiden.. Nu is de grap dat ook elders oude, achterhaalde beelden bestaan. Bijvoorbeeld over Clinton en Bush. Onder welke president zijn de beste budgettaire prestaties geleverd in de VS ? Keihard aantoonbaar : Clinton. Hij maakte een einde aan de jarenlange overheidstekorten en onder hem schreef het land enkele jaren zwarte cijfers. Onder welke President zijn de uitgaven én het tekort verreweg het hardst gestegen? Juist, Bush, nota bene gesteund door een republikeinse meerderheid in het gehele Congres. Maar oude beelden zijn hardnekkig.
O ja, en Zalm. Die houdt geen voet bij stuk, de hand gaat van de knip. Net als in het budgettaire rampjaar 2001 toen bij Voorjaarsnota de miljarden werden uitgestrooid in het preverkiezingsjaar wordt ook Voorjaarsnota 2006 een laat Sinterklaasfeest als gevolg van alle verkiezingskoorts bij de grote partijen. Deze geschiedenis herhaalt zich - vrees ik- wel.
Zalm meldt een financiële meevaller, de PvdA wil deze benutten om de lasten verlichten, 'zo kennen we de PvdA weer', Zalm houdt voet bij stuk. Ziehier de discussie van vorige week in een notendop. En er klopt helemaal niets van. Ten eerste, er is geen meevaller. Ten tweede, de PvdA is allang geen partij van ‘tax and spend’ meer. En ten derde, Zalm houdt geen voet bij stuk.
Is er een meevaller? Het tekort over 2005 (het EMU-saldo) lijkt minder groot dan gedacht, maar er is nog altijd een tekort!. De reden? Tijdelijk duurdere olie verhoogt de aan olieprijzen gekoppelde aardgasontvangsten, maar dat is echt tijdelijk. En vooral de hoger dan geraamde belastingontvangsten vallen niet echt mee, integendeel. Wat is er aan de hand? Wie meer belasting vooruit betaalt dan achteraf nodig blijkt, krijgt het teveel betaalde terug, plus 5% rente. Slim calculerende ondernemers hebben daarom bewust teveel belasting betaald, wat nu voor het rijk een meevaller lijkt. De zure grap voor de schatkist is dat ondernemers in 2006 waarschijnlijk grote bedragen terugontvangen, met een rente van 5%, hoger dan welke bank ook vergoedt. Ook de Consumentenbond tipt haar lezers deze maand bewust teveel belasting te betalen en zo rentewinst te boeken. De BV Nederland betaalt uit. Zo verrekenen we onszelf in 2005 rijk - nee : minder arm.
Tweede misverstand, dat van PvdA en ‘tax and spend’. Ook al niet waar. Wie nu nog zulke verhalen uit de oude doos bezigt over de PvdA doet intellectueel zoveel onrecht aan de koers van die partij dat er alleen maar politieke retoriek achter schuil kan gaan. En dat zij dan maar zo, maar fair is het niet. De PvdA kan nauwelijks minder fiscaalconservatief worden genoemd dan het CDA of de VVD met wie van 1989-2002 werd geregeerd. De partij streeft handhaving van EMU-afspraken na, durft wrange ombuigingen te verdedigen (lees het bijna akkoord van 2003 tussen Balkenende en Bos maar na, het scheelt geen budgettaire haar met het latere regeerakkoord). Zo je de PvdA wat wil verwijten, is dat ze nauwelijks onderscheidend meer is van andere grote partijen. Ze heeft zich schijnbaar geschikt in de dominantie van het EMU-saldo-denken. Een beetje meer Keynesianisme zou haar meer onderscheiden.. Nu is de grap dat ook elders oude, achterhaalde beelden bestaan. Bijvoorbeeld over Clinton en Bush. Onder welke president zijn de beste budgettaire prestaties geleverd in de VS ? Keihard aantoonbaar : Clinton. Hij maakte een einde aan de jarenlange overheidstekorten en onder hem schreef het land enkele jaren zwarte cijfers. Onder welke President zijn de uitgaven én het tekort verreweg het hardst gestegen? Juist, Bush, nota bene gesteund door een republikeinse meerderheid in het gehele Congres. Maar oude beelden zijn hardnekkig.
O ja, en Zalm. Die houdt geen voet bij stuk, de hand gaat van de knip. Net als in het budgettaire rampjaar 2001 toen bij Voorjaarsnota de miljarden werden uitgestrooid in het preverkiezingsjaar wordt ook Voorjaarsnota 2006 een laat Sinterklaasfeest als gevolg van alle verkiezingskoorts bij de grote partijen. Deze geschiedenis herhaalt zich - vrees ik- wel.
donderdag, november 17, 2005
De kiezer is niet gek
Column Binnenlands Bestuur dd 18 november 2005
Deze week presenteerden PvdA, GroenLinks en D66 een initiatiefwetsvoorstel voor referenda. Een onderdeel van dit voorstel frappeert me, het wegens 'te grote staatsbelangen' uitzonderen van belastingwetten. Net terug uit de VS ben ik wederom gefascineerd door de burgerinitiatieven die daar ter plekke juist laten zien dat burgers zeer evenwichtig stemmen, ook in referenda over belastingwetten.
Zo vond vorige week in Colorado een fel bediscussieerd belastingreferendum plaats. Wat speelde er? In een bestaande wet, in 1992 ingevoerd na een referendum, is bepaald dat de overheidsuitgaven en inkomsten slechts mogen stijgen met de inflatie en op grond van demografie.
Deze Taxpayers Bill of Rights (TABOR) heeft fikse gevolgen gehad voor de staat Colorado. Wanneer namelijk door economisch groei sprake was van meevallende belastingontvangsten, moesten deze het volgende jaar direct worden teruggegeven aan de burgers. Zeker in de jaren van hoge economische groei leidde dit tot de teruggave van enorme bedragen, ruim 3 miljard dollar van 1997-2003. Bijna jaarlijks werd door uitgavenbeluste actiegroepen in referenda geprobeerd belastingmeevallers alsnog bij de overheid te houden of bepaalde belastingen te verhogen, maar steeds wees de bevolking dit in (krappe) meerderheid af. Door velen, waaronder het voor overheidsbemoeienis bijna allergische Cato-Institute, werd TABOR in Colorado dan ook gezien als een krachtig bewijs van een zelfbewust kiezersgedrag. In economische hoogtijdagen hoefde de overheid niet te groeien, in mindere jaren zonodig wel. Keynesiaans kiezersvolk zouden economen zeggen.
Maar strikte disciplinering van uitgaven en ontvangsten kende ook neveneffecten. Onderzoekster Christine Martell publiceerde kritisch wat de soms vergaande gevolgen waren geweest van TABOR. Omdat in goede jaren de belastingmeevallers werden teruggegeven maar in slechte jaren de belastingen niet zijn verhoogd - maar de uitgaven verlaagd, daalde de overheidsuitgaven per inwoner in Colorado de laatste zeven jaar met in totaal 14%. Door de jaren heen zijn de collectieve voorzieningen in de staat qua niveau achtergebleven bij andere staten, maar is ze wel een relatief fiscaal gunstige verblijfplaats geworden. Overigens noemt men dat in de VS Missisippificatie, lage belastingen, beperkte collectieve voorzieningen, zoals in veel zuidelijke staten.
Om toch uit het ijzeren korset van budgetkaders te breken bleek de neiging tot creatief financieel management in Colorado sterk toegenomen. Voorbeelden? Decentralisatie van taken zonder middelen mee te geven, privatisering, stelselwijzigingen in de boekhouding, uitstel van betaling van subsidies en ambtenarensalarissen tot na de jaarwisseling, budgettaire ‘gimmicks’ kortom.
Vorige week vond het referendum plaats over de bestemming van geraamde belastinggroei in de jaren 2006-2010 en bleek de maat voor de burgers vol. Gevoed door analyses als van Martell en na fervente pleidooien van zelfs de Republikeinse gouverneur Owens en tal van actiegroepen, besloot 52% van de kiezers de geraamde 3,5 miljard dollar aan belastinggroei te besteden aan extra onderwijs- en zorguitgaven. Kiezers zijn niet gek. De broekriem was blijkbaar genoeg aangehaald, nu mochten de voorzieningen weer wat meer volume krijgen. Waarom zou dat in Nederland nu niet ook kunnen?
Deze week presenteerden PvdA, GroenLinks en D66 een initiatiefwetsvoorstel voor referenda. Een onderdeel van dit voorstel frappeert me, het wegens 'te grote staatsbelangen' uitzonderen van belastingwetten. Net terug uit de VS ben ik wederom gefascineerd door de burgerinitiatieven die daar ter plekke juist laten zien dat burgers zeer evenwichtig stemmen, ook in referenda over belastingwetten.
Zo vond vorige week in Colorado een fel bediscussieerd belastingreferendum plaats. Wat speelde er? In een bestaande wet, in 1992 ingevoerd na een referendum, is bepaald dat de overheidsuitgaven en inkomsten slechts mogen stijgen met de inflatie en op grond van demografie.
Deze Taxpayers Bill of Rights (TABOR) heeft fikse gevolgen gehad voor de staat Colorado. Wanneer namelijk door economisch groei sprake was van meevallende belastingontvangsten, moesten deze het volgende jaar direct worden teruggegeven aan de burgers. Zeker in de jaren van hoge economische groei leidde dit tot de teruggave van enorme bedragen, ruim 3 miljard dollar van 1997-2003. Bijna jaarlijks werd door uitgavenbeluste actiegroepen in referenda geprobeerd belastingmeevallers alsnog bij de overheid te houden of bepaalde belastingen te verhogen, maar steeds wees de bevolking dit in (krappe) meerderheid af. Door velen, waaronder het voor overheidsbemoeienis bijna allergische Cato-Institute, werd TABOR in Colorado dan ook gezien als een krachtig bewijs van een zelfbewust kiezersgedrag. In economische hoogtijdagen hoefde de overheid niet te groeien, in mindere jaren zonodig wel. Keynesiaans kiezersvolk zouden economen zeggen.
Maar strikte disciplinering van uitgaven en ontvangsten kende ook neveneffecten. Onderzoekster Christine Martell publiceerde kritisch wat de soms vergaande gevolgen waren geweest van TABOR. Omdat in goede jaren de belastingmeevallers werden teruggegeven maar in slechte jaren de belastingen niet zijn verhoogd - maar de uitgaven verlaagd, daalde de overheidsuitgaven per inwoner in Colorado de laatste zeven jaar met in totaal 14%. Door de jaren heen zijn de collectieve voorzieningen in de staat qua niveau achtergebleven bij andere staten, maar is ze wel een relatief fiscaal gunstige verblijfplaats geworden. Overigens noemt men dat in de VS Missisippificatie, lage belastingen, beperkte collectieve voorzieningen, zoals in veel zuidelijke staten.
Om toch uit het ijzeren korset van budgetkaders te breken bleek de neiging tot creatief financieel management in Colorado sterk toegenomen. Voorbeelden? Decentralisatie van taken zonder middelen mee te geven, privatisering, stelselwijzigingen in de boekhouding, uitstel van betaling van subsidies en ambtenarensalarissen tot na de jaarwisseling, budgettaire ‘gimmicks’ kortom.
Vorige week vond het referendum plaats over de bestemming van geraamde belastinggroei in de jaren 2006-2010 en bleek de maat voor de burgers vol. Gevoed door analyses als van Martell en na fervente pleidooien van zelfs de Republikeinse gouverneur Owens en tal van actiegroepen, besloot 52% van de kiezers de geraamde 3,5 miljard dollar aan belastinggroei te besteden aan extra onderwijs- en zorguitgaven. Kiezers zijn niet gek. De broekriem was blijkbaar genoeg aangehaald, nu mochten de voorzieningen weer wat meer volume krijgen. Waarom zou dat in Nederland nu niet ook kunnen?
donderdag, november 03, 2005
Parlement en beleidsuitvoering
Column Binnenlands Bestuur dd 4 november 2005
De verbinding tussen parlement en de uitvoering van overheidsbeleid blijft lastig. In de afgelopen maanden moest Justitieminister Donner het parlement in detail uitleggen hoe zijn onderzoekslaboratorium het NFI haar werkzaamheden had verricht rond het DNA-onderzoek in de Schiedammer parkmoord. Komende weken moet hij toelichten welke afweging is gemaakt in het al dan niet aanbrengen van centrale ontgrendeling in het cellencomplex Schiphol. Zijn collega Verdonk moet het vermeende informeren van Congo over teruggekeerde, afgewezen asielzoekers recht zien te praten.
Dit en vele andere mogelijke voorbeelden illustreren dat de uitvoering van beleid voor ons parlement ministens zo wezenlijk is als alle nieuwe wet- en regelgeving. Toch wring ter iets en dat is dat alle genoemde Justitietaken worden verricht door, verzelfstandigde rijksdiensten, agentschappen? Wat betekent zelfstandigheid in relatie tot politieke verantwoordelijkheid voor organisaties als NFI, DJI en IND ?
Zou zoals Ralph Pans in zijn boekje over kerndepartementen recent bepleitte, het krachtig doorzetten van externe verzelfstandiging van dergelijke uitvoeringsorganisaties tot zelfstandige bestuursorganen veel verschil maken?
De hiervoor genoemde Justitieonderdelen zijn intern verzelfstandigd tot agentschap onder volledige ministeriële verantwoordelijkheid. Zouden Donner en Verdonk niet in de Kamer hoeven verschijnen wanneer NFI, DJI en IND extern tot ZBO’s verzelfstandigd waren?
Ik geloof er niets van. Sterker nog, ik zou het ook buitengewoon onbevredigend vinden als ons parlement hiervoor de ministers niet zou kunnen aanspreken. Natuurlijk, kerndepartementen hoeven niet zoals vroeger nauw betrokken te zijn bij de dagelijkse praktijk van uitvoeringsorganisaties. Veel keuzen bij de inrichting van de bedrijfsvoering kunnen prima via mandaat worden opgedragen. De minister hoeft niet persoonlijk te kiezen welk computersysteem wordt aangekocht of in welke salarisschaal de regiodirecteuren komen. Laat dat over aan het management. Maar dat is alleen ‘verzelfstandiging’ van de bedrijfsvoering, de wijze van uitvoering, niet het immuniseren van de organisatie voor politieke sturing. Ik zou het begrijpelijk vinden wanneer topambtenaren vaker in directe hoorzittingen tekst en uitleg kunnen geven aan het parlement, een van de winstpunten die Pans en anderen zien van externe verzelfstandiging. Maar eigenlijk zou dat ook bij agentschappen al vaker en eerder kunnen. Waarom mogen ambtenaren pas ten tijde van parlementaire enquêtes spreken?
Een echte knip maken tussen beleidsbepaling en uitvoering, de portee van externe verzelfstandiging loop spaak bij al dat overheidsbeleid waarbij zeer regelmatig bijstelling van beleid nodig is of waarbij de consequenties van de (falende) beleidsuitvoering de samenleving diepgaand raken. Echt scheiden van beleid en uitvoering en als gelijken gaan onderhandelen lijkt me dan ongewenst. Als er centrale ontgrendeling van cellen moet komen is dat geen zaak van vragen of uitonderhandelen tussen Justitie en penitentiaire inrichtingen, maar een kwestie van budgetteren, opdracht geven en doen.
Maar geeft de politiek dan niet vaak meervoudige, intern tegenstrijdige opdrachten? Met minder geld meer doen, meer kwaliteit met minder mensen enzovoort? Ja, soms wel. Managers van uitvoeringsorganisaties moeten hun mandaat teruggeven als ze opdrachten professioneel gezien niet acceptabel vinden. Maar ik wil in ons parlement horen wat er echt is gebeurd en welke consequenties er volgen na de Nienke-zaak, na Schiphol, na Congo. Geen ronkende verhalen in glossy jaarverslagen.
De verbinding tussen parlement en de uitvoering van overheidsbeleid blijft lastig. In de afgelopen maanden moest Justitieminister Donner het parlement in detail uitleggen hoe zijn onderzoekslaboratorium het NFI haar werkzaamheden had verricht rond het DNA-onderzoek in de Schiedammer parkmoord. Komende weken moet hij toelichten welke afweging is gemaakt in het al dan niet aanbrengen van centrale ontgrendeling in het cellencomplex Schiphol. Zijn collega Verdonk moet het vermeende informeren van Congo over teruggekeerde, afgewezen asielzoekers recht zien te praten.
Dit en vele andere mogelijke voorbeelden illustreren dat de uitvoering van beleid voor ons parlement ministens zo wezenlijk is als alle nieuwe wet- en regelgeving. Toch wring ter iets en dat is dat alle genoemde Justitietaken worden verricht door, verzelfstandigde rijksdiensten, agentschappen? Wat betekent zelfstandigheid in relatie tot politieke verantwoordelijkheid voor organisaties als NFI, DJI en IND ?
Zou zoals Ralph Pans in zijn boekje over kerndepartementen recent bepleitte, het krachtig doorzetten van externe verzelfstandiging van dergelijke uitvoeringsorganisaties tot zelfstandige bestuursorganen veel verschil maken?
De hiervoor genoemde Justitieonderdelen zijn intern verzelfstandigd tot agentschap onder volledige ministeriële verantwoordelijkheid. Zouden Donner en Verdonk niet in de Kamer hoeven verschijnen wanneer NFI, DJI en IND extern tot ZBO’s verzelfstandigd waren?
Ik geloof er niets van. Sterker nog, ik zou het ook buitengewoon onbevredigend vinden als ons parlement hiervoor de ministers niet zou kunnen aanspreken. Natuurlijk, kerndepartementen hoeven niet zoals vroeger nauw betrokken te zijn bij de dagelijkse praktijk van uitvoeringsorganisaties. Veel keuzen bij de inrichting van de bedrijfsvoering kunnen prima via mandaat worden opgedragen. De minister hoeft niet persoonlijk te kiezen welk computersysteem wordt aangekocht of in welke salarisschaal de regiodirecteuren komen. Laat dat over aan het management. Maar dat is alleen ‘verzelfstandiging’ van de bedrijfsvoering, de wijze van uitvoering, niet het immuniseren van de organisatie voor politieke sturing. Ik zou het begrijpelijk vinden wanneer topambtenaren vaker in directe hoorzittingen tekst en uitleg kunnen geven aan het parlement, een van de winstpunten die Pans en anderen zien van externe verzelfstandiging. Maar eigenlijk zou dat ook bij agentschappen al vaker en eerder kunnen. Waarom mogen ambtenaren pas ten tijde van parlementaire enquêtes spreken?
Een echte knip maken tussen beleidsbepaling en uitvoering, de portee van externe verzelfstandiging loop spaak bij al dat overheidsbeleid waarbij zeer regelmatig bijstelling van beleid nodig is of waarbij de consequenties van de (falende) beleidsuitvoering de samenleving diepgaand raken. Echt scheiden van beleid en uitvoering en als gelijken gaan onderhandelen lijkt me dan ongewenst. Als er centrale ontgrendeling van cellen moet komen is dat geen zaak van vragen of uitonderhandelen tussen Justitie en penitentiaire inrichtingen, maar een kwestie van budgetteren, opdracht geven en doen.
Maar geeft de politiek dan niet vaak meervoudige, intern tegenstrijdige opdrachten? Met minder geld meer doen, meer kwaliteit met minder mensen enzovoort? Ja, soms wel. Managers van uitvoeringsorganisaties moeten hun mandaat teruggeven als ze opdrachten professioneel gezien niet acceptabel vinden. Maar ik wil in ons parlement horen wat er echt is gebeurd en welke consequenties er volgen na de Nienke-zaak, na Schiphol, na Congo. Geen ronkende verhalen in glossy jaarverslagen.
dinsdag, oktober 25, 2005
Begroten gemeenten beter?
Column Binnelands Bestuur dd 21 oktober 2005
Deze weken behandelen parlement en gemeenteraden de begrotingen 2006. Wie interesse heeft dat te volgen kan de begrotingen van de rijksoverheid kopen, de losse delen tezamen kosten bijna 1000 euro maar bij een abonnement op alle begrotingen is een fikse korting mogelijk. Dan maar naar het internet. Hoe toegankelijk is de rijksbegroting op internet ? Dat valt niet mee – helaas.
Kort voor de zomer werd de website van het parlement uitgeroepen tot de slechts toegankelijke. Sportief nam kamervoorzitter Wijnglas de bijbehorende trofee in ontvangst en beloofde beterschap. Maar daar moeten we dus nog maar even niet zijn.
Bij de departementen dan? Op diverse startpagina’s van departementen staan kopjes als begroting of Prinsjesdag, bij andere is de begroting te vinden achter een button als ‘dossier’ of via de zoekfunctie. Doorgaans is zo de begroting 2006 wel te vinden, een link naar oudere is er heel soms. Suppletore begrotingen en jaarverantwoordingen zijn lastig te traceren maar de volhouder lukt het wel. Wie wil zien hoe bijvoorbeeld de begroting 2004 van een departement er uit zag, welke suppletore begrotingen nadien zijn ingediend en welke beleidsresultaten uiteindelijk geboekt wacht een hels karwei, meer dan redelijk is om te spreken over een ‘toegankelijke begroting.
Maar er is hoop. Sinds kort is rijksbrede site rijksbegroting.minfin.nl. geheel vernieuwd. Dit is een stap voorwaarts omdat daar alle rijksbegrotingsstukken zullen worden gepost, ook suppletore en verantwoordingen. En zeker als begrotingsstukken over meerdere jaren daar te vinden zijn is dit een mooie verbetering. Maar voldoende?
Ten eerste valt op dat de geposte stukken alleen door ze te printen aan elkaar te verbinden zijn. Belangstellende kunnen dus alleen een cijferoverzicht maken door heel veel stukken te printen. Directe links met verwijzingen naar eerdere jaren of begrotingen van andere departementen ontbreken. Ook staan in de begrotingsteksten wel doorverwijzingen naar belangrijke beleidsnota’s die nodig zijn om de voorstellen te beoordelen maar een hyperlink ontbreekt. Dat zou veel beter kunnen!
Ten tweede zou het gewenst zijn dat geïnteresseerden die geen lange lappen tekst willen lezen een eenvoudige cijferdatabase kunnen raadplegen met begrotingsdata. Dat systeem bestaat al meer dan tien jaar, het Interdepartementaal Budgettair Overlegsysteem maar is slechts te raadplegen voor geautoriseerde departementsambtenaren. Een publieksversie ervan wordt node gemist.
Ten derde zou een mogelijkheid tot interactie tussen begrotingsopstellers en burgers nieuwe kansen scheppen voor interactieve beleidsvorming. Bijvoorbeeld op de website van de Pvda is door leden en criticasters levendig gediscussieerd over de ‘Beterbegroting’. Kunnen burgers dat in de toekomst ook doen over de rijksbegroting?
Eigenlijk ben ik heel benieuwd of het rijk van gemeenten kan leren. Wie wijst me op de beste gemeentelijke website waarop ik zou kunnen terugvinden zaken als gemeentelijke budgettaire kerncijfers van meerdere jaren, slim gekoppelde beleidsmatige en budgettaire informatie en als klap op de vuurpijl de mogelijkheid voor een burger om interactief mee te denken? Uw tips zijn mogelijk tot 1 december, daarna doe ik u verslag van de best toegankelijke gemeentelijke begroting.
Deze weken behandelen parlement en gemeenteraden de begrotingen 2006. Wie interesse heeft dat te volgen kan de begrotingen van de rijksoverheid kopen, de losse delen tezamen kosten bijna 1000 euro maar bij een abonnement op alle begrotingen is een fikse korting mogelijk. Dan maar naar het internet. Hoe toegankelijk is de rijksbegroting op internet ? Dat valt niet mee – helaas.
Kort voor de zomer werd de website van het parlement uitgeroepen tot de slechts toegankelijke. Sportief nam kamervoorzitter Wijnglas de bijbehorende trofee in ontvangst en beloofde beterschap. Maar daar moeten we dus nog maar even niet zijn.
Bij de departementen dan? Op diverse startpagina’s van departementen staan kopjes als begroting of Prinsjesdag, bij andere is de begroting te vinden achter een button als ‘dossier’ of via de zoekfunctie. Doorgaans is zo de begroting 2006 wel te vinden, een link naar oudere is er heel soms. Suppletore begrotingen en jaarverantwoordingen zijn lastig te traceren maar de volhouder lukt het wel. Wie wil zien hoe bijvoorbeeld de begroting 2004 van een departement er uit zag, welke suppletore begrotingen nadien zijn ingediend en welke beleidsresultaten uiteindelijk geboekt wacht een hels karwei, meer dan redelijk is om te spreken over een ‘toegankelijke begroting.
Maar er is hoop. Sinds kort is rijksbrede site rijksbegroting.minfin.nl. geheel vernieuwd. Dit is een stap voorwaarts omdat daar alle rijksbegrotingsstukken zullen worden gepost, ook suppletore en verantwoordingen. En zeker als begrotingsstukken over meerdere jaren daar te vinden zijn is dit een mooie verbetering. Maar voldoende?
Ten eerste valt op dat de geposte stukken alleen door ze te printen aan elkaar te verbinden zijn. Belangstellende kunnen dus alleen een cijferoverzicht maken door heel veel stukken te printen. Directe links met verwijzingen naar eerdere jaren of begrotingen van andere departementen ontbreken. Ook staan in de begrotingsteksten wel doorverwijzingen naar belangrijke beleidsnota’s die nodig zijn om de voorstellen te beoordelen maar een hyperlink ontbreekt. Dat zou veel beter kunnen!
Ten tweede zou het gewenst zijn dat geïnteresseerden die geen lange lappen tekst willen lezen een eenvoudige cijferdatabase kunnen raadplegen met begrotingsdata. Dat systeem bestaat al meer dan tien jaar, het Interdepartementaal Budgettair Overlegsysteem maar is slechts te raadplegen voor geautoriseerde departementsambtenaren. Een publieksversie ervan wordt node gemist.
Ten derde zou een mogelijkheid tot interactie tussen begrotingsopstellers en burgers nieuwe kansen scheppen voor interactieve beleidsvorming. Bijvoorbeeld op de website van de Pvda is door leden en criticasters levendig gediscussieerd over de ‘Beterbegroting’. Kunnen burgers dat in de toekomst ook doen over de rijksbegroting?
Eigenlijk ben ik heel benieuwd of het rijk van gemeenten kan leren. Wie wijst me op de beste gemeentelijke website waarop ik zou kunnen terugvinden zaken als gemeentelijke budgettaire kerncijfers van meerdere jaren, slim gekoppelde beleidsmatige en budgettaire informatie en als klap op de vuurpijl de mogelijkheid voor een burger om interactief mee te denken? Uw tips zijn mogelijk tot 1 december, daarna doe ik u verslag van de best toegankelijke gemeentelijke begroting.
maandag, oktober 10, 2005
De BV Nederland
Column Binnenlands Bestuur dd 7 oktober 2005
Mag een overheidsorganisatie zelf marktactiviteiten gaan verrichten om zo de marktwerking te verbeteren? Mag een gemeente een eigen aannemersbedrijf starten, elders vuilnis gaan ophalen of gemeentelijke postbodes werven? Onverwacht is dit debat weer aangezwengeld.
Het debat of marktactiviteiten ook door overheidsorganisaties mogen (blijven) plaatsvinden loopt al meer dan 10 jaar. Waarom zouden we een gemeentelijk slachthuis in stand houden als er voldoende commerciële vleesverwerkers zijn? Waarom moeten ambtenaren de plantsoenen schoffelen wanneer voldoende hoveniers dit kunnen. Een tijdloos debat. Alles wat overheden thans aan taken uitvoeren is ooit eerder door bedrijven gedaan, en andersom, stelde beleidswetenschapper Aaron Wildavsky vast. Legers zijn lang privaat gefinancierd, bordelen en drugsverkoop zijn in overheidshanden geweest.
Toch is het debat vooral geformuleerd als kritiek op overheidsorganisaties die tegen betaling extra werkzaamheden verrichten. Voorbeelden te over. Het KNMI vermarktte weerinformatie, universiteiten verrichten betaald onderzoek, gemeentelijke vuilnisophaaldiensten knapten elders klusjes op en het gevangeniswezen heeft haar productenpakket buiten de traditionele wasknijpers om sterk verbreed.
Kritiek hierop betreft zowel economische als culturele aspecten. Economische bezwaren komen er in de kern op neer dat marktactiviteiten kunnen worden gekruissubsidieerd vanuit de publieke budgetten van overheidsorganisaties. Hierdoor worden private partijen oneigenlijk beconcurreert en tarieven met belastinggeld kunstmatig laag gehouden.
Als meer cultureel bezwaar geldt dat marktactiviteiten uiteindelijk publieke taken zouden verdringen. De beste krachten, de meeste energie en innovatie gaan zitten in markactiviteiten, de publieke taakvervulling wordt gaandeweg verwaarloosd.
Hoewel een door Economische Zaken ingediend wetsvoorstel 'Markt en Overheid' nooit door het parlement en de kritiek op ‘hybride organisaties’ niet onweersproken is gebleven, blijft de heersende teneur dat overheden terughoudend moeten zijn met marktactiviteiten.
Nu echter wakkert de kersverse VU-hoogleraar Gradus in zijn oratie dit debat weer aan. Hoewel hij in algemene zin tegen marktactiviteiten van 'hybride' organisaties is, ziet hij één reden om dit toch toe te staan, namelijk wanneer een markt slecht werkt door gebrek aan aanbieders. Via berekeningen en schattingen voor de gemeentelijke huisvuilinzameling maakt Gradus aannemelijk dat tal van gemeenten erg duur uit zijn door gebrek aan reële keuzen, nu in bepaalde provincies slechts een of enkele aanbieders de markt domineren en dus sprake lijkt van regionale monopolies of kartels. Dan zou de marktwerking in theorie dus juist verbeteren wanneer nog bestaande gemeentelijke huisvuilinzamelaars ook in andere gemeenten meedingen om opdrachten, in concurrentie met private aanbieders. Verbeterde marktwerking door nieuwe (publieke) toetreders zouden kunnen leiden tot besparingen bij opdrachtgevers in de ordegrootte van 1/6 van de kosten, aldus indicatieve becijferingen van Gradus.
Zijn zienswijze opent de weg voor veel aanvullende vragen die wel een antwoord verdienen. Zijn er ook andere remedies om de marktwerking te verbeteren dan publieke toetreders? Voor welke terreinen gaat de redenering van Gradus op? Is de beoogde postbezorging door sociale werkplaatsen nu economisch gelegitimeerd? Moet in geval van onvoldoende aanbieders of kartelvorming de overheid in het uiterste geval een eigen bedrijf beginnen of zelfs een private partij overnemen? Een goed debat is nodig voordat er gemeentelijke supermarkt komen, louter omdat de laatste buurtsuper in kleine dorpen zo duur is.
Mag een overheidsorganisatie zelf marktactiviteiten gaan verrichten om zo de marktwerking te verbeteren? Mag een gemeente een eigen aannemersbedrijf starten, elders vuilnis gaan ophalen of gemeentelijke postbodes werven? Onverwacht is dit debat weer aangezwengeld.
Het debat of marktactiviteiten ook door overheidsorganisaties mogen (blijven) plaatsvinden loopt al meer dan 10 jaar. Waarom zouden we een gemeentelijk slachthuis in stand houden als er voldoende commerciële vleesverwerkers zijn? Waarom moeten ambtenaren de plantsoenen schoffelen wanneer voldoende hoveniers dit kunnen. Een tijdloos debat. Alles wat overheden thans aan taken uitvoeren is ooit eerder door bedrijven gedaan, en andersom, stelde beleidswetenschapper Aaron Wildavsky vast. Legers zijn lang privaat gefinancierd, bordelen en drugsverkoop zijn in overheidshanden geweest.
Toch is het debat vooral geformuleerd als kritiek op overheidsorganisaties die tegen betaling extra werkzaamheden verrichten. Voorbeelden te over. Het KNMI vermarktte weerinformatie, universiteiten verrichten betaald onderzoek, gemeentelijke vuilnisophaaldiensten knapten elders klusjes op en het gevangeniswezen heeft haar productenpakket buiten de traditionele wasknijpers om sterk verbreed.
Kritiek hierop betreft zowel economische als culturele aspecten. Economische bezwaren komen er in de kern op neer dat marktactiviteiten kunnen worden gekruissubsidieerd vanuit de publieke budgetten van overheidsorganisaties. Hierdoor worden private partijen oneigenlijk beconcurreert en tarieven met belastinggeld kunstmatig laag gehouden.
Als meer cultureel bezwaar geldt dat marktactiviteiten uiteindelijk publieke taken zouden verdringen. De beste krachten, de meeste energie en innovatie gaan zitten in markactiviteiten, de publieke taakvervulling wordt gaandeweg verwaarloosd.
Hoewel een door Economische Zaken ingediend wetsvoorstel 'Markt en Overheid' nooit door het parlement en de kritiek op ‘hybride organisaties’ niet onweersproken is gebleven, blijft de heersende teneur dat overheden terughoudend moeten zijn met marktactiviteiten.
Nu echter wakkert de kersverse VU-hoogleraar Gradus in zijn oratie dit debat weer aan. Hoewel hij in algemene zin tegen marktactiviteiten van 'hybride' organisaties is, ziet hij één reden om dit toch toe te staan, namelijk wanneer een markt slecht werkt door gebrek aan aanbieders. Via berekeningen en schattingen voor de gemeentelijke huisvuilinzameling maakt Gradus aannemelijk dat tal van gemeenten erg duur uit zijn door gebrek aan reële keuzen, nu in bepaalde provincies slechts een of enkele aanbieders de markt domineren en dus sprake lijkt van regionale monopolies of kartels. Dan zou de marktwerking in theorie dus juist verbeteren wanneer nog bestaande gemeentelijke huisvuilinzamelaars ook in andere gemeenten meedingen om opdrachten, in concurrentie met private aanbieders. Verbeterde marktwerking door nieuwe (publieke) toetreders zouden kunnen leiden tot besparingen bij opdrachtgevers in de ordegrootte van 1/6 van de kosten, aldus indicatieve becijferingen van Gradus.
Zijn zienswijze opent de weg voor veel aanvullende vragen die wel een antwoord verdienen. Zijn er ook andere remedies om de marktwerking te verbeteren dan publieke toetreders? Voor welke terreinen gaat de redenering van Gradus op? Is de beoogde postbezorging door sociale werkplaatsen nu economisch gelegitimeerd? Moet in geval van onvoldoende aanbieders of kartelvorming de overheid in het uiterste geval een eigen bedrijf beginnen of zelfs een private partij overnemen? Een goed debat is nodig voordat er gemeentelijke supermarkt komen, louter omdat de laatste buurtsuper in kleine dorpen zo duur is.
maandag, september 26, 2005
Zoet en zuur in zicht
Column Binnenlands Bestuur dd 23 september 2005
Vraag niet hoe het kan maar dit keer is de primeur niet voor Frits Wester maar wist uw lijfblad de Miljoenennota 2007 als eerste in handen te krijgen. Als klap op de vuurpijl kunt u zelfs het nieuwe regeerakkoord al inzien!
Miljoenennota 2007
Het kan niet op! Het verkiezingsjaar 2007 wordt het oogstjaar voor Nederland en het kabinet, zoeter dan zoet. Nederland staat er beter voor dan ooit. De hervormingsagenda van het kabinet heeft op een groot aantal terreinen de economische ontwikkeling verstevigd, de overheid is slagvaardiger geworden, de democratie is verbeterd en de samenleving is veiliger geworden. Er is voor iedereen perspectief op werk, zonodig een sociaal vangnet, er is betaalbare gezondheidszorg, een veiligere maatschappij. Kortom meer welvaart.
De vennootschapsbelasting is verlaagd en de arbeidsdeelname is bevorderd. Bedrijven kennen een beter ondernemingsbestuur en minder administratieve lasten. Er zijn door de hervorming van het stelsel van sociale zekerheid meer mensen aan het werk. WAO en WW zijn aangepast. De Wet Werk en Bijstand blijkt succesvol. De criminaliteit en de overlast zijn verminderd. De prestaties van de politiekorpsen en het justitiële apparaat stijgen meetbaar. Het integratiebeleid van het kabinet, heeft resultaten opgeleverd. De instroom van asielzoekers daalt sterk. De zorgverzekeringswet is ingevoerd. De burger kan zelf de verzekeraar kiezen met de beste verhouding tussen kosten en kwaliteit. Het economische herstel zet verder door. De Nederlandse economie én de overheidsfinanciën zijn duurzaam verbeterd. Overschotten kiemen aan de horizon. Iedereen wordt rijk en gelukkig.
Regeerakkoord 2007
Nederland bevindt zich in zwaar weer. De burgers zijn zich meer dan ooit bewust van de gebreken die onze samenleving vertoont en van de noodzaak de kwaliteit van onze democratie, de publieke dienstverlening, de veiligheid, het onderwijs en de zorg te verbeteren. Tegelijkertijd is de economische en budgettaire situatie van ons land dramatisch slechter geworden. Het nieuwe kabinet wil daarom hard aan de slag voor een beter Nederland. Het kabinet zet zich in voor een sterke economie, een slagvaardige overheid, een betere democratie en een veilige samenleving.
Er is sprake van een verslechtering van de concurrentiepositie. De kosten van de gezondheidszorg exploderen. De begroting vertoont weer oplopende tekorten. De problemen zijn niet alleen van tijdelijke, maar ook van structurele aard. Ook de stijgende kosten van de vergrijzing van de bevolking vragen om een houdbare oplossing.
De mensen klagen over de kwaliteit van de publieke dienstverlening. Wachten in de zorg, op de trein en in de file, gevoelens van onveiligheid, beperkte openingstijden van overheidsdiensten, bureaucratie, de kwaliteit van het onderwijs, overdadige regelgeving. Bovenmatig ziekteverzuim, bureaucratie, veel en gedetailleerde rijksregels, te veel aandacht voor beleid maken en te weinig voor de uitvoering daarvan, een ingewikkeld oerwoud van subsidies, gebrek aan handhaving: het zijn allemaal signalen van een overheid die minder doeltreffend en doelmatig is dan gewenst. Dit kabinet gaat deze problemen bij de naam noemen en werken aan verbetering. Nederland is zuur.
Vraag niet hoe het kan maar dit keer is de primeur niet voor Frits Wester maar wist uw lijfblad de Miljoenennota 2007 als eerste in handen te krijgen. Als klap op de vuurpijl kunt u zelfs het nieuwe regeerakkoord al inzien!
Miljoenennota 2007
Het kan niet op! Het verkiezingsjaar 2007 wordt het oogstjaar voor Nederland en het kabinet, zoeter dan zoet. Nederland staat er beter voor dan ooit. De hervormingsagenda van het kabinet heeft op een groot aantal terreinen de economische ontwikkeling verstevigd, de overheid is slagvaardiger geworden, de democratie is verbeterd en de samenleving is veiliger geworden. Er is voor iedereen perspectief op werk, zonodig een sociaal vangnet, er is betaalbare gezondheidszorg, een veiligere maatschappij. Kortom meer welvaart.
De vennootschapsbelasting is verlaagd en de arbeidsdeelname is bevorderd. Bedrijven kennen een beter ondernemingsbestuur en minder administratieve lasten. Er zijn door de hervorming van het stelsel van sociale zekerheid meer mensen aan het werk. WAO en WW zijn aangepast. De Wet Werk en Bijstand blijkt succesvol. De criminaliteit en de overlast zijn verminderd. De prestaties van de politiekorpsen en het justitiële apparaat stijgen meetbaar. Het integratiebeleid van het kabinet, heeft resultaten opgeleverd. De instroom van asielzoekers daalt sterk. De zorgverzekeringswet is ingevoerd. De burger kan zelf de verzekeraar kiezen met de beste verhouding tussen kosten en kwaliteit. Het economische herstel zet verder door. De Nederlandse economie én de overheidsfinanciën zijn duurzaam verbeterd. Overschotten kiemen aan de horizon. Iedereen wordt rijk en gelukkig.
Regeerakkoord 2007
Nederland bevindt zich in zwaar weer. De burgers zijn zich meer dan ooit bewust van de gebreken die onze samenleving vertoont en van de noodzaak de kwaliteit van onze democratie, de publieke dienstverlening, de veiligheid, het onderwijs en de zorg te verbeteren. Tegelijkertijd is de economische en budgettaire situatie van ons land dramatisch slechter geworden. Het nieuwe kabinet wil daarom hard aan de slag voor een beter Nederland. Het kabinet zet zich in voor een sterke economie, een slagvaardige overheid, een betere democratie en een veilige samenleving.
Er is sprake van een verslechtering van de concurrentiepositie. De kosten van de gezondheidszorg exploderen. De begroting vertoont weer oplopende tekorten. De problemen zijn niet alleen van tijdelijke, maar ook van structurele aard. Ook de stijgende kosten van de vergrijzing van de bevolking vragen om een houdbare oplossing.
De mensen klagen over de kwaliteit van de publieke dienstverlening. Wachten in de zorg, op de trein en in de file, gevoelens van onveiligheid, beperkte openingstijden van overheidsdiensten, bureaucratie, de kwaliteit van het onderwijs, overdadige regelgeving. Bovenmatig ziekteverzuim, bureaucratie, veel en gedetailleerde rijksregels, te veel aandacht voor beleid maken en te weinig voor de uitvoering daarvan, een ingewikkeld oerwoud van subsidies, gebrek aan handhaving: het zijn allemaal signalen van een overheid die minder doeltreffend en doelmatig is dan gewenst. Dit kabinet gaat deze problemen bij de naam noemen en werken aan verbetering. Nederland is zuur.
dinsdag, september 20, 2005
Waar zijn de cijfers? (essay)
Prinsjesdag essay verschenen in Binnenlands Bestuur dd 23 september 2005
Begroten is kiezen en de gemaakte keuzen verantwoorden. Hoewel de begrotingen veel, heel veel tekst bevatten, bieden zij op cruciale momenten te weinig uitleg.
Wie de kersverse departementale begrotingen doorbladert valt een ding direct op: wat staan er weinig cijfers in. Soms is 95 procent van een beleidsartikel platte tekst, aangevuld met een enkele tabel. Hoe weinig tabellen, grafieken, illustraties of toelichtingen op budgettaire verschuivingen bevatten de begrotingen. 'This is not a budget, this is storytelling' verzuchtte een buitenlandse bezoeker die een Nederlandse begroting doorbladerde. 'Where are the numbers'? Inderdaad, interessante cijfermatige toelichtingen zijn schaars. Uitgaven per doelgroep, per instrument, of dwarsdoorsneden en overzichten van beleid dat door meerdere departementen gezamenlijk wordt gevoerd, schitteren door afwezigheid.
Nu is het vormgeven van begrotingen een kunst op zich, want dat ene brok papier dient vele doelen. Het is de basis voor de formele besluitvorming door het parlement. Daarom heeft een begroting de opbouw en het uiterlijk van een wet en vindt de besluitvorming langs de wettelijke procedure plaats. De begroting is ook een beheersinstrument voor departementen, om geld te verdelen over budgetverantwoordelijken, zodat in de loop van het jaar te volgen is of de besteding van middelen binnen de afspraken en plafonds plaatsvindt. En de begroting is dé plek om politieke keuzen te maken; over de omvang van de rijksuitgaven, de verdeling van het geld tussen departementen, tussen doelstellingen en tussen instrumenten. In het verlengde daarvan vormt de begroting ook de basis voor de verantwoording over de gemaakte keuzen, tussen ambtenaar en minister, tussen minister en parlement, tussen politiek en samenleving. 'Budgets are moral documents. They reveal the true priorities of our politicians' verwoordde de Amerikaan Jim Wallis dat eerder. Begroten dwingt tot kiezen en legt keuzen bloot.
De afgelopen jaren is er flink gesleuteld aan de vormgeving. Sinds 2002 zijn begrotingen van departementen per beleidsterrein opgebouwd rond drie kernvragen: 'wat willen we bereiken', 'wat gaan we daarvoor doen' en 'wat mag het kosten' . Men hoopte zo een betere aansluiting tussen de financiële verantwoording en de begroting van een departement te bewerkstelligen, zodat het parlement de ministers kan aanspreken op de gemaakte beloften. Verder moesten beleidsbegrotingen beter inzicht bieden in de samenhang van doelen, instrumenten en budgetten.
Deze VBTB-operatie (Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording) heeft deels haar doel bereikt. De begrotingen zijn leesbaarder en dunner en de financiële verantwoording wordt sinds 2002 al in mei ingediend, vier maanden vroeger dan voorheen. Toch heerst er in Den Haag geen jubelstemming. Het ministerie van Financiën besprak in de eigen evaluatie begin 2005 openhartig de beperkte resultaten. Er staan te veel doelen in begrotingen. Doelen, instrumenten en budget hangen als los zand aan elkaar, enige causaliteit wordt niet plausibel gemaakt. Prestatiemeeting is een bureaucratisch proces geworden met perverse kantjes.
Drie keer debatteerde de parlementaire commissie Rijksuitgaven met minister Zalm over de evaluatie en de daaruit te trekken lessen. De contouren van een aangepaste vormgeving zijn nu zichtbaar.
Hoewel niet meer zo geforceerd als in de vorige opzet moeten begrotingen nog steeds inzicht geven in doelen van beleid, middelen en budget. Ook gebleven is informatie over de budgetflexibiliteit en de voorziene evaluaties. Nieuw is een toelichting op de aard van de ministeriële verantwoordelijkheid voor een beleidsterrein en een opsomming van de beleidsbepalende succesfactoren. Ook nieuw is dat begrotingen minder uitleg hoeven te bevatten maar vaker mogen doorverwijzen. Kernvraag blijft echter of begrotingen een goede toelichting geven op de relatie tussen gevraagde budgetten en beoogde resultaten. Een eerste verkenning stelt niet echt gerust.
Neem het ministerie van LNV. Dit departement verwoordt haar ambities voor het 'agrofoodcomplex en de groene ruimte' in één beleidsartikel 'kennis en innovatie'. Ruim 850 miljoen euro per jaar heeft LNV voor dit doel beschikbaar. Het grootste deel van het geld is voor het waarborgen van het kennisstelsel, in casu bijdragen aan de Wageningse Universiteit (ruim 130 miljoen.), onderzoekseenheid DLO (ruim 30 miljoen.) en groenonderwijs op hbo/mbo/vmbo (ruim 400 miljoen.). Tot zover nietszeggende, feitelijke informatie. Nu streeft LNV er naar dat honderd procent van de scholen een positieve beoordeling krijgt van de Onderwijsinspectie. Mbo en vmbo blijken dit doel echter bij lange na niet te halen. In 2004 is slechts 58 procent positief beoordeeld en ook voor 2006 blijft het streven 58procent. Nu wordt het politiek relevant. Heeft de minister gebrek aan ambitie voor 2006? Heeft hij wel ambities maar ontbreekt het budget? Juist op dit punt geeft de begroting geen antwoord meer. De lezer snakt naar duidelijkheid. Wanneer wordt het doel wel gehaald? Hoeveel geld zou daarvoor nodig zijn?
Een ander voorbeeld. Het ministerie van Justitie financiert de Nederlandse rechtspleging en rechtsbijstand. Dat vergt jaarlijks ruim 1,1 miljard euro. Zeven tientjes per burger. De Raad voor de Rechtspraak, het doorgeefluik van geld van Justitie aan de gerechten, besteedt daartoe ruim zevenhonderd miljoen euro per jaar. Tussen de door gerechten te leveren 'productie' en het budget bestaat een nauwe relatie. Nu wordt er de komende jaren rekening mee gehouden dat er extra gerechtelijke productiecapaciteit nodig is, een groei van zo'n twintig procent. Toch blijft het meerjarig budget stabiel. Hoe kan dit ? Justitie schept daarover volledig klaarheid. Er is in de begroting alleen voor 2006 rekening gehouden met extra zaken. De jaren erna moet maar opnieuw worden gekeken hoe de groei van rechtszaken te financieren is. Sterker nog, in de toelichting staat dat er voor gekozen is de sterke groei van de afgelopen twee jaar niet helemaal mee te rekenen in de verwachte toekomstige groei, gelet op de scherpe recente stijging. Ook is voor 2006 vast de doelmatigheidsverbetering van twee procent ingeboekt die pas in 2007 zou worden bereikt. Los van de appreciatie hiervoor, deze openhartige weergave van het te verstouwen werk, het ontbreken van budget en de gemaakte arbitraire keuzen maakt een echte politieke afweging mogelijk.. En zo hoort het.
Toch valt nog iets anders op, wat te illustreren is met dezelfde de Justitiebegroting. Om de genoemde uitgaven aan gerechten en rechtsbijstand van 1,1 miljard toe te lichten gebruikt Justitie ruim tien bladzijden.. Maar Justitie heeft vrijwel evenvéél bladzijden nodig om in een eerder artikel toe te lichten dat ze tien miljoen besteed aan wetgevingsarbeid. Ruim tien dichtbeschreven bladzijden met volstrekt onbelangrijke niet-budgettaire informatie leidt ertoe dat hier laten we zeggen een miljoen aan uitgaven per bladzijde wordt toegelicht en bij het hiervoor genoemde beleidsartikel één bladzijde beschikbaar is voor het toelichten van bijna 100 miljoen euro aan uitgaven. Dat deugt niet.
Ook andere begrotingen zijn soms heel kort door de bocht. Economische Zaken licht in krap drie bladzijden toe hoeveel ze besteed aan het CBS, ruim 160 miljoen. De raming voor komend jaar groeit ten opzichte van eerdere ramingen voor 2006 met bijna vijf miljoen. De reden? Die blijft onvermeld. Nieuwe mutaties heet dat, zonder een snipper toelichting. Krimpt het CBS niet snel genoeg ondanks opgelegde taakstellingen? Of zijn er nieuwe taken aan het CBS toevertrouwd en is extra geld vrijgemaakt? Laat het parlement daar dan wel over mee beslissen en licht mutaties ordelijk toe.
Hoewel de restyling van de begroting een hele verbetering is ten opzichte van de wat rituele VBTB-sjablonen, schiet de informatie tekort op een inhoudelijke toelichting van de budgettaire keuzen die zijn gemaakt. Weg mogen de tijdloze verhalen en lange opsommingen die nu en over tien jaar hetzelfde zullen zijn. Begroten is kiezen en de begroting moet gemaakte keuzen toelichten. Waaróm geld is verschoven tussen beleidsterreinen, tussen instrumenten, tussen de jaren. Wat de relatie is tussen meer of minder geld en de gevolgen voor de te leveren prestaties. Op basis daarvan kan het parlement echt begrotingen en mutaties autoriseren of amendementen voorbereiden. Kortom, er blijft werk genoeg aan de winkel.
Begroten is kiezen en de gemaakte keuzen verantwoorden. Hoewel de begrotingen veel, heel veel tekst bevatten, bieden zij op cruciale momenten te weinig uitleg.
Wie de kersverse departementale begrotingen doorbladert valt een ding direct op: wat staan er weinig cijfers in. Soms is 95 procent van een beleidsartikel platte tekst, aangevuld met een enkele tabel. Hoe weinig tabellen, grafieken, illustraties of toelichtingen op budgettaire verschuivingen bevatten de begrotingen. 'This is not a budget, this is storytelling' verzuchtte een buitenlandse bezoeker die een Nederlandse begroting doorbladerde. 'Where are the numbers'? Inderdaad, interessante cijfermatige toelichtingen zijn schaars. Uitgaven per doelgroep, per instrument, of dwarsdoorsneden en overzichten van beleid dat door meerdere departementen gezamenlijk wordt gevoerd, schitteren door afwezigheid.
Nu is het vormgeven van begrotingen een kunst op zich, want dat ene brok papier dient vele doelen. Het is de basis voor de formele besluitvorming door het parlement. Daarom heeft een begroting de opbouw en het uiterlijk van een wet en vindt de besluitvorming langs de wettelijke procedure plaats. De begroting is ook een beheersinstrument voor departementen, om geld te verdelen over budgetverantwoordelijken, zodat in de loop van het jaar te volgen is of de besteding van middelen binnen de afspraken en plafonds plaatsvindt. En de begroting is dé plek om politieke keuzen te maken; over de omvang van de rijksuitgaven, de verdeling van het geld tussen departementen, tussen doelstellingen en tussen instrumenten. In het verlengde daarvan vormt de begroting ook de basis voor de verantwoording over de gemaakte keuzen, tussen ambtenaar en minister, tussen minister en parlement, tussen politiek en samenleving. 'Budgets are moral documents. They reveal the true priorities of our politicians' verwoordde de Amerikaan Jim Wallis dat eerder. Begroten dwingt tot kiezen en legt keuzen bloot.
De afgelopen jaren is er flink gesleuteld aan de vormgeving. Sinds 2002 zijn begrotingen van departementen per beleidsterrein opgebouwd rond drie kernvragen: 'wat willen we bereiken', 'wat gaan we daarvoor doen' en 'wat mag het kosten' . Men hoopte zo een betere aansluiting tussen de financiële verantwoording en de begroting van een departement te bewerkstelligen, zodat het parlement de ministers kan aanspreken op de gemaakte beloften. Verder moesten beleidsbegrotingen beter inzicht bieden in de samenhang van doelen, instrumenten en budgetten.
Deze VBTB-operatie (Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording) heeft deels haar doel bereikt. De begrotingen zijn leesbaarder en dunner en de financiële verantwoording wordt sinds 2002 al in mei ingediend, vier maanden vroeger dan voorheen. Toch heerst er in Den Haag geen jubelstemming. Het ministerie van Financiën besprak in de eigen evaluatie begin 2005 openhartig de beperkte resultaten. Er staan te veel doelen in begrotingen. Doelen, instrumenten en budget hangen als los zand aan elkaar, enige causaliteit wordt niet plausibel gemaakt. Prestatiemeeting is een bureaucratisch proces geworden met perverse kantjes.
Drie keer debatteerde de parlementaire commissie Rijksuitgaven met minister Zalm over de evaluatie en de daaruit te trekken lessen. De contouren van een aangepaste vormgeving zijn nu zichtbaar.
Hoewel niet meer zo geforceerd als in de vorige opzet moeten begrotingen nog steeds inzicht geven in doelen van beleid, middelen en budget. Ook gebleven is informatie over de budgetflexibiliteit en de voorziene evaluaties. Nieuw is een toelichting op de aard van de ministeriële verantwoordelijkheid voor een beleidsterrein en een opsomming van de beleidsbepalende succesfactoren. Ook nieuw is dat begrotingen minder uitleg hoeven te bevatten maar vaker mogen doorverwijzen. Kernvraag blijft echter of begrotingen een goede toelichting geven op de relatie tussen gevraagde budgetten en beoogde resultaten. Een eerste verkenning stelt niet echt gerust.
Neem het ministerie van LNV. Dit departement verwoordt haar ambities voor het 'agrofoodcomplex en de groene ruimte' in één beleidsartikel 'kennis en innovatie'. Ruim 850 miljoen euro per jaar heeft LNV voor dit doel beschikbaar. Het grootste deel van het geld is voor het waarborgen van het kennisstelsel, in casu bijdragen aan de Wageningse Universiteit (ruim 130 miljoen.), onderzoekseenheid DLO (ruim 30 miljoen.) en groenonderwijs op hbo/mbo/vmbo (ruim 400 miljoen.). Tot zover nietszeggende, feitelijke informatie. Nu streeft LNV er naar dat honderd procent van de scholen een positieve beoordeling krijgt van de Onderwijsinspectie. Mbo en vmbo blijken dit doel echter bij lange na niet te halen. In 2004 is slechts 58 procent positief beoordeeld en ook voor 2006 blijft het streven 58procent. Nu wordt het politiek relevant. Heeft de minister gebrek aan ambitie voor 2006? Heeft hij wel ambities maar ontbreekt het budget? Juist op dit punt geeft de begroting geen antwoord meer. De lezer snakt naar duidelijkheid. Wanneer wordt het doel wel gehaald? Hoeveel geld zou daarvoor nodig zijn?
Een ander voorbeeld. Het ministerie van Justitie financiert de Nederlandse rechtspleging en rechtsbijstand. Dat vergt jaarlijks ruim 1,1 miljard euro. Zeven tientjes per burger. De Raad voor de Rechtspraak, het doorgeefluik van geld van Justitie aan de gerechten, besteedt daartoe ruim zevenhonderd miljoen euro per jaar. Tussen de door gerechten te leveren 'productie' en het budget bestaat een nauwe relatie. Nu wordt er de komende jaren rekening mee gehouden dat er extra gerechtelijke productiecapaciteit nodig is, een groei van zo'n twintig procent. Toch blijft het meerjarig budget stabiel. Hoe kan dit ? Justitie schept daarover volledig klaarheid. Er is in de begroting alleen voor 2006 rekening gehouden met extra zaken. De jaren erna moet maar opnieuw worden gekeken hoe de groei van rechtszaken te financieren is. Sterker nog, in de toelichting staat dat er voor gekozen is de sterke groei van de afgelopen twee jaar niet helemaal mee te rekenen in de verwachte toekomstige groei, gelet op de scherpe recente stijging. Ook is voor 2006 vast de doelmatigheidsverbetering van twee procent ingeboekt die pas in 2007 zou worden bereikt. Los van de appreciatie hiervoor, deze openhartige weergave van het te verstouwen werk, het ontbreken van budget en de gemaakte arbitraire keuzen maakt een echte politieke afweging mogelijk.. En zo hoort het.
Toch valt nog iets anders op, wat te illustreren is met dezelfde de Justitiebegroting. Om de genoemde uitgaven aan gerechten en rechtsbijstand van 1,1 miljard toe te lichten gebruikt Justitie ruim tien bladzijden.. Maar Justitie heeft vrijwel evenvéél bladzijden nodig om in een eerder artikel toe te lichten dat ze tien miljoen besteed aan wetgevingsarbeid. Ruim tien dichtbeschreven bladzijden met volstrekt onbelangrijke niet-budgettaire informatie leidt ertoe dat hier laten we zeggen een miljoen aan uitgaven per bladzijde wordt toegelicht en bij het hiervoor genoemde beleidsartikel één bladzijde beschikbaar is voor het toelichten van bijna 100 miljoen euro aan uitgaven. Dat deugt niet.
Ook andere begrotingen zijn soms heel kort door de bocht. Economische Zaken licht in krap drie bladzijden toe hoeveel ze besteed aan het CBS, ruim 160 miljoen. De raming voor komend jaar groeit ten opzichte van eerdere ramingen voor 2006 met bijna vijf miljoen. De reden? Die blijft onvermeld. Nieuwe mutaties heet dat, zonder een snipper toelichting. Krimpt het CBS niet snel genoeg ondanks opgelegde taakstellingen? Of zijn er nieuwe taken aan het CBS toevertrouwd en is extra geld vrijgemaakt? Laat het parlement daar dan wel over mee beslissen en licht mutaties ordelijk toe.
Hoewel de restyling van de begroting een hele verbetering is ten opzichte van de wat rituele VBTB-sjablonen, schiet de informatie tekort op een inhoudelijke toelichting van de budgettaire keuzen die zijn gemaakt. Weg mogen de tijdloze verhalen en lange opsommingen die nu en over tien jaar hetzelfde zullen zijn. Begroten is kiezen en de begroting moet gemaakte keuzen toelichten. Waaróm geld is verschoven tussen beleidsterreinen, tussen instrumenten, tussen de jaren. Wat de relatie is tussen meer of minder geld en de gevolgen voor de te leveren prestaties. Op basis daarvan kan het parlement echt begrotingen en mutaties autoriseren of amendementen voorbereiden. Kortom, er blijft werk genoeg aan de winkel.
vrijdag, september 09, 2005
Te koop
Column Binnenlands Bestuur dd 9 september 2005
De nieuwe Amerikaanse ambassadeur is net als zijn voorgangers eerst en vooral een gulle donateur aan de president van de Verenigde Staten. Steeds vaker lijken marktprincipes morele of juridische beginselen te overvleugelen. Tijdens een college rechtseconomie voor studenten rechten en economie werd de volgende casus voorgelegd. Verkoper A heeft afgesproken een fiets te verkopen aan B voor honderd euro. Hij ontdekt echter dat koper C bereid is het dubbele te betalen voor de fiets. Als A niet aan B levert, moet hij B natuurlijk compenseren, maar kan hij per saldo nog steeds beter af zijn. Mag hij leveren aan C? Neen, stelden de meeste rechtenstudenten, contract is contract, dat is een groot goed. Natuurlijk wel, meenden de economen, als B voldoende gecompenseerd wordt moet hij niet zeuren. Allen zijn beter af.
Ook in het voetbal botsten deze waarden afgelopen weken. Dan doel ik niet alleen op Talpa, dat commercials en wedstrijdverslagen in een rare volgorde mixt, of handelshuis PSV dat zijn spelers in een beleggingsmandje stopte. Twee andere voorvallen illustreerden de schijnbaar niet meer te stoppen vermarkting van voetbal.
Een verarmde Duitse voetbalclub bood een plaats in haar eerste elftal aan tegen betaling van enige duizenden euro's. De zoon van de steenrijke Gaddafi speelde ook al om onduidelijke redenen bij Perugia, maar het zou toch vreemd ogen wanneer Ajax bijvoorbeeld de jonge Johnny de Mol in de spits zet, vanuit de gedachte: met zijn tienen kunnen we ook winnen en die jongen brengt wat extra centen binnen.
Tweede voorbeeld. In het economenvakblad ESB berekenen twee economen deze maand dat er veel voor te zeggen is een aantal voetbalclubs te verplaatsen. Dit omdat sommige regio's potentieel veel bezoekers kennen, maar geen club in de nabijheid hebben. Terwijl in andere gebieden te veel clubs om bezoekers concurreren. Dus net zoals in de VS soms een profteam naar een andere stad verhuist, zou dat ook in Nederland kunnen. Ook hiervoor geldt weer, het kan, Philips heeft zijn hoofdkantoor verplaatst naar Amsterdam maar om nu de club ten behoeve van het toeschouwersaantal naar een grote stad als Den Haag te verplaatsen? RKC naar Ede, Emmen naar Almere?
De stroom van ideeën tot vermarkting van diensten, ook publieke diensten is nog lang niet ingedamd. Zo werkt de kinderopvang nu via vraagfinanciering, waarbij ouders geld op de bankrekening krijgen om opvang in te kopen. Dat pakt niet altijd goed uit. Een krant meldde dat een jonge moeder van het grote bedrag 'nieuwe borsten aanschafte', terwijl het kinderdagverblijf met een oninbare rekening bleef zitten. De collectieve VUT wordt individueler, levensloopregeling en pensioenen volgen. In het nieuwe zorgstelsel zal ongezond gedrag worden afgestraft via dure aanvullende polissen. Er waren al polissen voor wie niet mee wilde betalen aan kosten van geboorten, straks moeten rokers, soa-lijders en chipseters ook een eigen aanvullende verzekering. En ik wil over tien jaar ambassadeur worden op de Maldiven. De markt maakt het allemaal mogelijk.
De nieuwe Amerikaanse ambassadeur is net als zijn voorgangers eerst en vooral een gulle donateur aan de president van de Verenigde Staten. Steeds vaker lijken marktprincipes morele of juridische beginselen te overvleugelen. Tijdens een college rechtseconomie voor studenten rechten en economie werd de volgende casus voorgelegd. Verkoper A heeft afgesproken een fiets te verkopen aan B voor honderd euro. Hij ontdekt echter dat koper C bereid is het dubbele te betalen voor de fiets. Als A niet aan B levert, moet hij B natuurlijk compenseren, maar kan hij per saldo nog steeds beter af zijn. Mag hij leveren aan C? Neen, stelden de meeste rechtenstudenten, contract is contract, dat is een groot goed. Natuurlijk wel, meenden de economen, als B voldoende gecompenseerd wordt moet hij niet zeuren. Allen zijn beter af.
Ook in het voetbal botsten deze waarden afgelopen weken. Dan doel ik niet alleen op Talpa, dat commercials en wedstrijdverslagen in een rare volgorde mixt, of handelshuis PSV dat zijn spelers in een beleggingsmandje stopte. Twee andere voorvallen illustreerden de schijnbaar niet meer te stoppen vermarkting van voetbal.
Een verarmde Duitse voetbalclub bood een plaats in haar eerste elftal aan tegen betaling van enige duizenden euro's. De zoon van de steenrijke Gaddafi speelde ook al om onduidelijke redenen bij Perugia, maar het zou toch vreemd ogen wanneer Ajax bijvoorbeeld de jonge Johnny de Mol in de spits zet, vanuit de gedachte: met zijn tienen kunnen we ook winnen en die jongen brengt wat extra centen binnen.
Tweede voorbeeld. In het economenvakblad ESB berekenen twee economen deze maand dat er veel voor te zeggen is een aantal voetbalclubs te verplaatsen. Dit omdat sommige regio's potentieel veel bezoekers kennen, maar geen club in de nabijheid hebben. Terwijl in andere gebieden te veel clubs om bezoekers concurreren. Dus net zoals in de VS soms een profteam naar een andere stad verhuist, zou dat ook in Nederland kunnen. Ook hiervoor geldt weer, het kan, Philips heeft zijn hoofdkantoor verplaatst naar Amsterdam maar om nu de club ten behoeve van het toeschouwersaantal naar een grote stad als Den Haag te verplaatsen? RKC naar Ede, Emmen naar Almere?
De stroom van ideeën tot vermarkting van diensten, ook publieke diensten is nog lang niet ingedamd. Zo werkt de kinderopvang nu via vraagfinanciering, waarbij ouders geld op de bankrekening krijgen om opvang in te kopen. Dat pakt niet altijd goed uit. Een krant meldde dat een jonge moeder van het grote bedrag 'nieuwe borsten aanschafte', terwijl het kinderdagverblijf met een oninbare rekening bleef zitten. De collectieve VUT wordt individueler, levensloopregeling en pensioenen volgen. In het nieuwe zorgstelsel zal ongezond gedrag worden afgestraft via dure aanvullende polissen. Er waren al polissen voor wie niet mee wilde betalen aan kosten van geboorten, straks moeten rokers, soa-lijders en chipseters ook een eigen aanvullende verzekering. En ik wil over tien jaar ambassadeur worden op de Maldiven. De markt maakt het allemaal mogelijk.
donderdag, augustus 25, 2005
Wie profiteert?
Column Binnenlands Bestuur dd 13 mei 2005
Vorige week presenteerde onderzoeksinstelling E-quality de resultaten van een symposium 'VBTB m/v'. Achter welluidende wetenschappelijke begrippen als 'gender budget analyse' gingen onderwerpen schuil die te maken hebben met de vraag : Wie profiteert van het beleid? Eén kwestie die deze feministische economen ontrafelden was of vrouwen evenveel profiteren van overheidsbeleid als mannen (antwoord: neen, vaak onbedoeld, maar toch). De zoektocht naar eventuele sexediscriminatie, na te lezen via http://www.e-quality.nl/ , bleek bepaald geen sinecure. Ondanks VBTB, het project om de samenhang tussen beleidsdoelen en budgetten scherper in beeld te krijgen, blijken begrotingen niet goed antwoord te geven op de vraag 'wie profiteert van het beleid'. Er wordt domweg niet systematisch bijgehouden welke doelgroepen (gemeenten, mannen, vrouwen, allochtonen) van het beleid profiteren.
Toen ik zelf eens probeerde te achterhalen wie van een nieuwe subsidieregeling voor schone vuilnisophaalauto's profiteerde, was subsidiegever Vrom ongeveer de laatste instantie die me dit kon vertellen. Twee telefoontjes later was me alles duidelijk. Een kleine gemeente vertelde me dat ze achter het net had gevist, het potje was al leeg, het had iets met Rotterdam te maken. De Maasstedelijke Roteb liet direct (en met onverholen trots) weten dat zij in haar eentje de subsidiepot van het departement had leeggevist en vele nieuwe wagens kon aanschaffen met een mooie subsidie. Dit dankzij een zeer vroegtijdige aanvraag.
Is dat erg? De subsidie was voor de Vrom-bureaucraten rechtmatig en doelmatig besteed, doet het er dan nog toe wíe het potje leegvist? Politiek is het natuurlijk relevant te weten waar het geld terecht komt. Dit is een van de redenen dat Amerikaanse begrotingen, die zwaar uitonderhandeld worden in Senaat en Huis van Afgevaardigden, een in onze ogen ongekend gedetailleerde opbouw hebben. Alle regionale volksvertegenwoordigers kunnen zo via de begroting zorgen dat hun staat, hun county, hun stad een hap uit de ruif ontvangt. Republikein of Democraat, iedereen waarborgt 'pork and barrel' voor de eigen regionale achterban. De verantwoording gebruiken Amerikaanse volksvertegenwoordigers om de vinger aan de pols te houden of het geld daadwerkelijk op de bestemde plaats is aangekomen. Maar doelgroepbesef is niet alleen nodig voor een betere politieke besluitvorming. Een sterker besef van doelgroepen in beleid, begroting en verantwoording past in echt publieksgericht werken. Beleid hoort steeds doordacht te worden vanuit de doelgroepen die baat hebben bij of schade lijden door het beleid. Ook wanneer het niet ons parlement is die als aanjager fungeert, zouden beleidsmakers zelf publieksgerichter kunnen gaan werken en denken. VBTB m/v ? was nog niet zo'n gekke vraag.
Vorige week presenteerde onderzoeksinstelling E-quality de resultaten van een symposium 'VBTB m/v'. Achter welluidende wetenschappelijke begrippen als 'gender budget analyse' gingen onderwerpen schuil die te maken hebben met de vraag : Wie profiteert van het beleid? Eén kwestie die deze feministische economen ontrafelden was of vrouwen evenveel profiteren van overheidsbeleid als mannen (antwoord: neen, vaak onbedoeld, maar toch). De zoektocht naar eventuele sexediscriminatie, na te lezen via http://www.e-quality.nl/ , bleek bepaald geen sinecure. Ondanks VBTB, het project om de samenhang tussen beleidsdoelen en budgetten scherper in beeld te krijgen, blijken begrotingen niet goed antwoord te geven op de vraag 'wie profiteert van het beleid'. Er wordt domweg niet systematisch bijgehouden welke doelgroepen (gemeenten, mannen, vrouwen, allochtonen) van het beleid profiteren.
Toen ik zelf eens probeerde te achterhalen wie van een nieuwe subsidieregeling voor schone vuilnisophaalauto's profiteerde, was subsidiegever Vrom ongeveer de laatste instantie die me dit kon vertellen. Twee telefoontjes later was me alles duidelijk. Een kleine gemeente vertelde me dat ze achter het net had gevist, het potje was al leeg, het had iets met Rotterdam te maken. De Maasstedelijke Roteb liet direct (en met onverholen trots) weten dat zij in haar eentje de subsidiepot van het departement had leeggevist en vele nieuwe wagens kon aanschaffen met een mooie subsidie. Dit dankzij een zeer vroegtijdige aanvraag.
Is dat erg? De subsidie was voor de Vrom-bureaucraten rechtmatig en doelmatig besteed, doet het er dan nog toe wíe het potje leegvist? Politiek is het natuurlijk relevant te weten waar het geld terecht komt. Dit is een van de redenen dat Amerikaanse begrotingen, die zwaar uitonderhandeld worden in Senaat en Huis van Afgevaardigden, een in onze ogen ongekend gedetailleerde opbouw hebben. Alle regionale volksvertegenwoordigers kunnen zo via de begroting zorgen dat hun staat, hun county, hun stad een hap uit de ruif ontvangt. Republikein of Democraat, iedereen waarborgt 'pork and barrel' voor de eigen regionale achterban. De verantwoording gebruiken Amerikaanse volksvertegenwoordigers om de vinger aan de pols te houden of het geld daadwerkelijk op de bestemde plaats is aangekomen. Maar doelgroepbesef is niet alleen nodig voor een betere politieke besluitvorming. Een sterker besef van doelgroepen in beleid, begroting en verantwoording past in echt publieksgericht werken. Beleid hoort steeds doordacht te worden vanuit de doelgroepen die baat hebben bij of schade lijden door het beleid. Ook wanneer het niet ons parlement is die als aanjager fungeert, zouden beleidsmakers zelf publieksgerichter kunnen gaan werken en denken. VBTB m/v ? was nog niet zo'n gekke vraag.
maandag, augustus 15, 2005
Overheidsfalen
Column Binnenlands Bestuur dd 19 augustus 2005
Verstikkende overheid, regelzucht en verplichte collectieve arrangementen. De oplossing voor menig urgent probleem in de samenleving stuit vroeg of laat op dit trio. Met lef en visie bepleitte publicist Andre Meiresonne onlangs in de NRC voor een radicale reactie. Gewenst is volgens hem het loslaten van zekerheden, meer vrijheden en het dwingen tot het nemen van eigen verantwoordelijkheid. Interessante, klassiek libertijnse noties. Toch wringt er iets in zijn redeneringen, vooral rond overheidsingrijpen.
Goed, er is een verhaal te houden dat allerlei vormen van overheidsingrijpen niet optimaal uitwerken. Dat is eerder al eens systematisch uiteengezet in het leerstuk van het marktfalen en overheidsfalen.
Kern daarvan is dat ons belangrijkste economische afstemmingsmechanisme, de markt, op een aantal aspecten faalt. Bijvoorbeeld omdat bedrijven met monopolies uit welvaartsoogpunt niet optimaal zijn. Of omdat de uitkomsten van markttransacties onredelijk zijn, bijvoorbeeld een heel scheve inkomensverdeling. Of omdat een volledig vrije marktwerking zou leiden tot een te lage afname van hele nuttige zaken zoals onderwijs. Nu zijn sommige aspecten van marktfalen redelijk objectief vast te stellen, de meeste zijn echter erg subjectief ofwel politiek. Wanneer zijn beloningsverschillen te groot en moeten topsalarissen worden beperkt of minimumlonen verhoogd?
Als de markt faalt dan kan overheidsingrijpen verdedigbaar zijn. Ik zeg nadrukkelijk kán, omdat ook aan overheidsingrijpen tekortkomingen verbonden zijn. Bijvoorbeeld omdat overheidsbeleid niet altijd naar verwachting uitpakt en niet de beoogde doelgroepen of effecten bereikt, of omdat in de publieke sector sneller ondoelmatigheden het productieproces binnensluipen door gebrek aan prikkels. Of soms omdat ook overheidsingrijpen - onredelijke - verdelingseffecten kan hebben. Ook de mate van overheidsfalen zal veelal echter overwegend subjectief vast te stellen zijn.
Marktfalen alleen is daarom nooit voldoende voor overheidsingrijpen, zoals bij de opbouw van de verzorgingsstaat wel is betoogd. Het is zuiverder om de mate van marktfalen af te wegen tegen de mogelijke faalkansen van overheidsingrijpen.
Maar dat geldt dus andersom ook! Nu de overheid als het probleem wordt gezien, worden de oplossingen te automatisch gezocht in deregulering, vrije marktwerking en het stoppen met beleid maken. Ook door Meiresonne. Zo gooien we met het vervangen van overheidsbeleid en het toelaten van marktwerking of marktprikkels het kind met het badwater weg.Het alternatief voor niet optimaal beleid is niet zonder meer beëindiging ervan, vervanging door ander beleid kan ook een heel reële optie zijn. Slechte gedetailleerde regels afschaffen is prima maar vervangen door betere, globalere regels kan beter werken dan volledige afschaffing zoals Meiresonne op veel terreinen voorstelt. Afwentelgedrag en onvoldoende nemen van eigen verantwoordelijkheid kan een reden zijn voor minder omvangrijke collectieve arrangementen maar is nog geen voldoende reden voor volledige privatisering van WW, WAO en pensioenen zoals Meiresonne ook bepleit. Het invoeren van nieuw beleid vergt een secure afweging van nut een noodzaak. Beëindiging en invoering van marktwerking ook. Het alternatief voor slecht overheidsbeleid is goed overheidsbeleid, de markt is niet automatisch de oplossing.
Verstikkende overheid, regelzucht en verplichte collectieve arrangementen. De oplossing voor menig urgent probleem in de samenleving stuit vroeg of laat op dit trio. Met lef en visie bepleitte publicist Andre Meiresonne onlangs in de NRC voor een radicale reactie. Gewenst is volgens hem het loslaten van zekerheden, meer vrijheden en het dwingen tot het nemen van eigen verantwoordelijkheid. Interessante, klassiek libertijnse noties. Toch wringt er iets in zijn redeneringen, vooral rond overheidsingrijpen.
Goed, er is een verhaal te houden dat allerlei vormen van overheidsingrijpen niet optimaal uitwerken. Dat is eerder al eens systematisch uiteengezet in het leerstuk van het marktfalen en overheidsfalen.
Kern daarvan is dat ons belangrijkste economische afstemmingsmechanisme, de markt, op een aantal aspecten faalt. Bijvoorbeeld omdat bedrijven met monopolies uit welvaartsoogpunt niet optimaal zijn. Of omdat de uitkomsten van markttransacties onredelijk zijn, bijvoorbeeld een heel scheve inkomensverdeling. Of omdat een volledig vrije marktwerking zou leiden tot een te lage afname van hele nuttige zaken zoals onderwijs. Nu zijn sommige aspecten van marktfalen redelijk objectief vast te stellen, de meeste zijn echter erg subjectief ofwel politiek. Wanneer zijn beloningsverschillen te groot en moeten topsalarissen worden beperkt of minimumlonen verhoogd?
Als de markt faalt dan kan overheidsingrijpen verdedigbaar zijn. Ik zeg nadrukkelijk kán, omdat ook aan overheidsingrijpen tekortkomingen verbonden zijn. Bijvoorbeeld omdat overheidsbeleid niet altijd naar verwachting uitpakt en niet de beoogde doelgroepen of effecten bereikt, of omdat in de publieke sector sneller ondoelmatigheden het productieproces binnensluipen door gebrek aan prikkels. Of soms omdat ook overheidsingrijpen - onredelijke - verdelingseffecten kan hebben. Ook de mate van overheidsfalen zal veelal echter overwegend subjectief vast te stellen zijn.
Marktfalen alleen is daarom nooit voldoende voor overheidsingrijpen, zoals bij de opbouw van de verzorgingsstaat wel is betoogd. Het is zuiverder om de mate van marktfalen af te wegen tegen de mogelijke faalkansen van overheidsingrijpen.
Maar dat geldt dus andersom ook! Nu de overheid als het probleem wordt gezien, worden de oplossingen te automatisch gezocht in deregulering, vrije marktwerking en het stoppen met beleid maken. Ook door Meiresonne. Zo gooien we met het vervangen van overheidsbeleid en het toelaten van marktwerking of marktprikkels het kind met het badwater weg.Het alternatief voor niet optimaal beleid is niet zonder meer beëindiging ervan, vervanging door ander beleid kan ook een heel reële optie zijn. Slechte gedetailleerde regels afschaffen is prima maar vervangen door betere, globalere regels kan beter werken dan volledige afschaffing zoals Meiresonne op veel terreinen voorstelt. Afwentelgedrag en onvoldoende nemen van eigen verantwoordelijkheid kan een reden zijn voor minder omvangrijke collectieve arrangementen maar is nog geen voldoende reden voor volledige privatisering van WW, WAO en pensioenen zoals Meiresonne ook bepleit. Het invoeren van nieuw beleid vergt een secure afweging van nut een noodzaak. Beëindiging en invoering van marktwerking ook. Het alternatief voor slecht overheidsbeleid is goed overheidsbeleid, de markt is niet automatisch de oplossing.
Budgettaire stilstand
Column Binnenlands Bestuur 15 juli 2005
Iedereen zal het wel eens meegemaakt hebben. Gezellig gegeten, gedronken en een afzakkertje na met een groepje vrienden of collega’s. De rekening komt en de grootste eter annex drinkebroer roept; zullen we de rekening maar even delen? Of andersom, de geheelonthouder in het hoekje die snel voorstelt ‘allemaal zelf even te betalen en direct zijn bijdrage neertelt.
Besluiten over de gezamenlijke rekening is lastig. Telt iedereen even zwaar? Dat is bij budgettaire besluitvorming binnen ons kabinet wel het geval. Maar is dat logisch? Het effect van budgettaire voorstellen werkt heel verschillend uit binnen begrotingen. Wanneer er moet worden bezuinigd, is een grote serie instrumenten voorhanden, die heel verschillend uitpakken. Wanneer ervoor wordt gekozen de prijsbijstelling niet uit te keren, worden investeringsdepartementen getroffen omdat prijsstijgingen die moeten worden betaald aan leveranciers niet worden bijgeplust op de oorspronkelijke jaarbegroting. Een besluit alle subsidies 10% te korten raakt andere departementen. Zo zijn er bij veel budgettaire besluitvorming wisselende minderheden en meerderheden.
Een uitweg is om te komen tot een meer gewogen model voor budgettaire besluitvorming. Bij stemmingen zou dan de budgettaire omvang van de besluitvormende partijen een rol spelen. Hoewel theoretisch aantrekkelijk kan dit leiden tot vergaand strategisch gedrag, zoals ook nu vaak al te zien is bij bijvoorbeeld Europese besluitvorming waarin verschillende stemgewichten een rol spelen.
Een vaker gekozen oplossing om begrotingsbesluitvorming soepeler te laten verlopen is om vooraf spelregels af te spreken. Iedereen kent dan a priori de consequenties van bijvoorbeeld tegenvallende economische groei of overschrijdingen van budgetten. Eén zo’n besluitvormingsregels luidt dat binnen het kabinet iedere minister zelf zijn budgettaire problemen moet oplossen. Positief gevolg hiervan is dat er een prikkel ontstaat om budgetten te beheersen omdat overschrijdingen niet kunnen worden afgewenteld op andere departementen. Maar er zijn ook bijwerkingen. Hoe strenger de spelregels, hoe meer er ontwijkingconstructies worden verzonnen. Dat leidt vaak tot extra regels en strenge handhaving. Gevolg van strengere regels en handhaving is dat fixatie en verstarring kan optreden. Met verstarring bedoel ik dat de allocatieve afweging van nut en noodzaak niet meer plaatsvindt tussen begrotingen, maar louter binnen begrotingen. We optimaliseren binnen een beleidsterrein of departement, niet breder. Meevallers bij de IND worden daar besteed, misschien elders binnen Justitie maar niet voor natuurbeleid. Tegenvallers bij Landbouw moeten daar worden opgevangen, ook al gaat dit ten koste van datzelfde natuurbeleid. Per saldo wordt door de spelregel ‘eigen broek te moeten ophouden’ de integrale allocatie doorbroken. Deze afweging waar de laatste belastingeuro het meeste maatschappelijk nut heeft, moet bij voorkeur zo centraal en integraal mogelijk plaatsvinden. Maar dat gebeurt niet als departementen alleen intern, afgeschermd van de buitenwereld eigen prioriteiten stellen als gevolg van begrotingsspelregels.
Vooral nu, bij economische stilstand, is dit een groeiend probleem. Immers, zolang er extra middelen te verdelen zijn, kan er voor gekozen worden deze vooral toe te laten vloeien naar terreinen met het grootste te verwachten extra nut. Maar in tijden van economische laagconjunctuur, bestaat deze mogelijkheid niet. Dan is het ofwel selectief en gericht bezuinigen, hetgeen buitengewoon lastig is, ofwel berusten in een zekere allocatieve stagnatie en ‘ieder voor zich’. Een sterk ministerie van Financiën is dan noodzakelijk om toch gevestigde belangen ter discussie te stellen. Hup Gerrit !
Iedereen zal het wel eens meegemaakt hebben. Gezellig gegeten, gedronken en een afzakkertje na met een groepje vrienden of collega’s. De rekening komt en de grootste eter annex drinkebroer roept; zullen we de rekening maar even delen? Of andersom, de geheelonthouder in het hoekje die snel voorstelt ‘allemaal zelf even te betalen en direct zijn bijdrage neertelt.
Besluiten over de gezamenlijke rekening is lastig. Telt iedereen even zwaar? Dat is bij budgettaire besluitvorming binnen ons kabinet wel het geval. Maar is dat logisch? Het effect van budgettaire voorstellen werkt heel verschillend uit binnen begrotingen. Wanneer er moet worden bezuinigd, is een grote serie instrumenten voorhanden, die heel verschillend uitpakken. Wanneer ervoor wordt gekozen de prijsbijstelling niet uit te keren, worden investeringsdepartementen getroffen omdat prijsstijgingen die moeten worden betaald aan leveranciers niet worden bijgeplust op de oorspronkelijke jaarbegroting. Een besluit alle subsidies 10% te korten raakt andere departementen. Zo zijn er bij veel budgettaire besluitvorming wisselende minderheden en meerderheden.
Een uitweg is om te komen tot een meer gewogen model voor budgettaire besluitvorming. Bij stemmingen zou dan de budgettaire omvang van de besluitvormende partijen een rol spelen. Hoewel theoretisch aantrekkelijk kan dit leiden tot vergaand strategisch gedrag, zoals ook nu vaak al te zien is bij bijvoorbeeld Europese besluitvorming waarin verschillende stemgewichten een rol spelen.
Een vaker gekozen oplossing om begrotingsbesluitvorming soepeler te laten verlopen is om vooraf spelregels af te spreken. Iedereen kent dan a priori de consequenties van bijvoorbeeld tegenvallende economische groei of overschrijdingen van budgetten. Eén zo’n besluitvormingsregels luidt dat binnen het kabinet iedere minister zelf zijn budgettaire problemen moet oplossen. Positief gevolg hiervan is dat er een prikkel ontstaat om budgetten te beheersen omdat overschrijdingen niet kunnen worden afgewenteld op andere departementen. Maar er zijn ook bijwerkingen. Hoe strenger de spelregels, hoe meer er ontwijkingconstructies worden verzonnen. Dat leidt vaak tot extra regels en strenge handhaving. Gevolg van strengere regels en handhaving is dat fixatie en verstarring kan optreden. Met verstarring bedoel ik dat de allocatieve afweging van nut en noodzaak niet meer plaatsvindt tussen begrotingen, maar louter binnen begrotingen. We optimaliseren binnen een beleidsterrein of departement, niet breder. Meevallers bij de IND worden daar besteed, misschien elders binnen Justitie maar niet voor natuurbeleid. Tegenvallers bij Landbouw moeten daar worden opgevangen, ook al gaat dit ten koste van datzelfde natuurbeleid. Per saldo wordt door de spelregel ‘eigen broek te moeten ophouden’ de integrale allocatie doorbroken. Deze afweging waar de laatste belastingeuro het meeste maatschappelijk nut heeft, moet bij voorkeur zo centraal en integraal mogelijk plaatsvinden. Maar dat gebeurt niet als departementen alleen intern, afgeschermd van de buitenwereld eigen prioriteiten stellen als gevolg van begrotingsspelregels.
Vooral nu, bij economische stilstand, is dit een groeiend probleem. Immers, zolang er extra middelen te verdelen zijn, kan er voor gekozen worden deze vooral toe te laten vloeien naar terreinen met het grootste te verwachten extra nut. Maar in tijden van economische laagconjunctuur, bestaat deze mogelijkheid niet. Dan is het ofwel selectief en gericht bezuinigen, hetgeen buitengewoon lastig is, ofwel berusten in een zekere allocatieve stagnatie en ‘ieder voor zich’. Een sterk ministerie van Financiën is dan noodzakelijk om toch gevestigde belangen ter discussie te stellen. Hup Gerrit !
maandag, juni 20, 2005
Toch centraal onderhandelen ?
Column Binnenlands Bestuur dd 24 juni 2005
Al anderhalf jaar wachten ambtenaren in diverse sectoren op een nieuwe CAO. Is de rek uit het decentraal arbeidsvoorwaardenoverleg? Er zoemen inmiddels allerlei voorstellen rond die kunnen leiden tot uniformering (het salaris van de MP als plafond) of zelfs hernieuwde centralisatie van het overleg. Wat staat er op het spel?
Ruim tien jaar geleden werd de publieke sector in verschillende geledingen opgedeeld, waarbinnen werkgevers en werknemers overleg gingen voeren over de arbeidsvoorwaarden. Politie, gemeente, rijk, en meer. Forse onderlinge beloningsverschillen tussen sectoren zijn in die periode niet ontstaan, onderhandelaars letten nauwgezet op elkaars resultaten. De variatie in de loonontwikkeling in vrijwel alle sectoren blijft de laatste vijf jaar beperkt tot zestien a achttien procent. Echte verschillen doorvoeren zou ook lastig zijn; kijk maar naar Prorail-personeel. Zij voeren als reden voor de gewenste loonstijging aan dat de oude NS-collega's over de achterliggende jaren beter af waren met de eigen CAO.
Tegelijkertijd kost het uitonderhandelen van de arbeidsvoorwaarden in de diverse sectoren veel tijd en moeite. Zeker voor sectoren met weinig werknemers als rechtelijke macht, waterschappen en provincies en voor kleine zelfstandige bestuursorganen met maximaal duizend werknemers. Gewoon de uitkomsten van rijk of gemeenten overnemen, is hier best te verdedigen. Het scheelt ook in de kosten.
Verdergaande decentralisatie zou wel verdedigbaar zijn voor grote organisaties, zoals voor de drie grootste rijksuitvoeringsorganisaties, die alle tenminste tienduizend medewerkers tellen en zeer onderscheidenlijke taken verrichten. Arbeidsvoorwaarden zouden op maat gemaakt kunnen worden, afhankelijk van de verrichte werkzaamheden.
Behalve sectoraal overleg is ook normalisatie van arbeidsverhoudingen voortdurend het oogmerk geweest. In plaats van een dictaat van de overheidswerkgever zou 'open en reëel overleg' tussen werkgevers en werknemers moeten plaatsvinden. Verder zouden ambtenaren hun speciale status verliezen en een gewoon arbeidscontract krijgen, uiteindelijk zelfs een echte CAO. Hoever is het daarmee?
Er is formeel nog steeds geen sprake van een CAO, al wordt dit begrip alom gebruikt. Ambtenaren kennen ook nog steeds een apart soort aanstelling, geen gewoon arbeidscontract. Dat is overigens vooral een formaliteit. Veel specifieke en bovenwettelijke arrangementen zijn voor de meeste ambtenaren inmiddels verdwenen of gaan verdwijnen. Ambtenaar zijn wordt een gewone baan. Dus hoewel de aparte ambtenarenstatus materieel bijna is verdwenen, bestaat deze formeel nog wel. Aperte tegenstanders van afschaffing hechten vanuit het belang van een hoogstaande ambtelijke integriteit aan een symbolische maar blijvende 'aparte ambtenarenstatus'.
Vakbonden tenslotte beleven de huidige onderhandelingen met overheidswerkgevers nog steeds niet als echt 'open en reëel'. Zij botsen op dichtgetimmerde regeerakkoorden, waarin nullijnen voor de hele publieke sector zijn vastgelegd. Hoezo normalisatie, hoezo open en reëel overleg, vragen zij zich af.
Daarom zijn de meeste Nederlandse werkonderbrekingen dit jaar vooral in en rond de publieke sector. En dat recht tot staken is wel weer een grote verworvenheid. Recente oproepen tot een hernieuwd stakingsverbod voor sommige sectoren, zoals bij kamerleden en wetenschappers, zijn daarom te betreuren. Naarmate regeerakkoorden minder in dictaatvorm zijn geformuleerd en arbeidsvoorwaardenoverleg meer open en reëel van karakter is, zullen stakingen nog minder dan nu voorkomen. En hoeven onderhandelingen niet zo lang te duren
Al anderhalf jaar wachten ambtenaren in diverse sectoren op een nieuwe CAO. Is de rek uit het decentraal arbeidsvoorwaardenoverleg? Er zoemen inmiddels allerlei voorstellen rond die kunnen leiden tot uniformering (het salaris van de MP als plafond) of zelfs hernieuwde centralisatie van het overleg. Wat staat er op het spel?
Ruim tien jaar geleden werd de publieke sector in verschillende geledingen opgedeeld, waarbinnen werkgevers en werknemers overleg gingen voeren over de arbeidsvoorwaarden. Politie, gemeente, rijk, en meer. Forse onderlinge beloningsverschillen tussen sectoren zijn in die periode niet ontstaan, onderhandelaars letten nauwgezet op elkaars resultaten. De variatie in de loonontwikkeling in vrijwel alle sectoren blijft de laatste vijf jaar beperkt tot zestien a achttien procent. Echte verschillen doorvoeren zou ook lastig zijn; kijk maar naar Prorail-personeel. Zij voeren als reden voor de gewenste loonstijging aan dat de oude NS-collega's over de achterliggende jaren beter af waren met de eigen CAO.
Tegelijkertijd kost het uitonderhandelen van de arbeidsvoorwaarden in de diverse sectoren veel tijd en moeite. Zeker voor sectoren met weinig werknemers als rechtelijke macht, waterschappen en provincies en voor kleine zelfstandige bestuursorganen met maximaal duizend werknemers. Gewoon de uitkomsten van rijk of gemeenten overnemen, is hier best te verdedigen. Het scheelt ook in de kosten.
Verdergaande decentralisatie zou wel verdedigbaar zijn voor grote organisaties, zoals voor de drie grootste rijksuitvoeringsorganisaties, die alle tenminste tienduizend medewerkers tellen en zeer onderscheidenlijke taken verrichten. Arbeidsvoorwaarden zouden op maat gemaakt kunnen worden, afhankelijk van de verrichte werkzaamheden.
Behalve sectoraal overleg is ook normalisatie van arbeidsverhoudingen voortdurend het oogmerk geweest. In plaats van een dictaat van de overheidswerkgever zou 'open en reëel overleg' tussen werkgevers en werknemers moeten plaatsvinden. Verder zouden ambtenaren hun speciale status verliezen en een gewoon arbeidscontract krijgen, uiteindelijk zelfs een echte CAO. Hoever is het daarmee?
Er is formeel nog steeds geen sprake van een CAO, al wordt dit begrip alom gebruikt. Ambtenaren kennen ook nog steeds een apart soort aanstelling, geen gewoon arbeidscontract. Dat is overigens vooral een formaliteit. Veel specifieke en bovenwettelijke arrangementen zijn voor de meeste ambtenaren inmiddels verdwenen of gaan verdwijnen. Ambtenaar zijn wordt een gewone baan. Dus hoewel de aparte ambtenarenstatus materieel bijna is verdwenen, bestaat deze formeel nog wel. Aperte tegenstanders van afschaffing hechten vanuit het belang van een hoogstaande ambtelijke integriteit aan een symbolische maar blijvende 'aparte ambtenarenstatus'.
Vakbonden tenslotte beleven de huidige onderhandelingen met overheidswerkgevers nog steeds niet als echt 'open en reëel'. Zij botsen op dichtgetimmerde regeerakkoorden, waarin nullijnen voor de hele publieke sector zijn vastgelegd. Hoezo normalisatie, hoezo open en reëel overleg, vragen zij zich af.
Daarom zijn de meeste Nederlandse werkonderbrekingen dit jaar vooral in en rond de publieke sector. En dat recht tot staken is wel weer een grote verworvenheid. Recente oproepen tot een hernieuwd stakingsverbod voor sommige sectoren, zoals bij kamerleden en wetenschappers, zijn daarom te betreuren. Naarmate regeerakkoorden minder in dictaatvorm zijn geformuleerd en arbeidsvoorwaardenoverleg meer open en reëel van karakter is, zullen stakingen nog minder dan nu voorkomen. En hoeven onderhandelingen niet zo lang te duren
maandag, juni 06, 2005
Hou mijn geld maar
Column Binnenlands Bestuur dd 10 juni 2005
Abstracte getallen komen tot leven wanneer we ze terugvertalen naar behapbare omvang. Zo blijkt onze miljardenafdracht aan de EU per hoofd van de bevolking netto 181 euro per jaar. Ongeveer de helft van de 15 oude Europese landen draagt af, de Finnen spelen quitte en de andere helft ontvangt, waaronder onze zuiderburen, 72 euro per hoofd. Domme Hollanders?
Een andere som. Heroïne verstrekken op recept voor zwaar verslaafde junks is €13.000 voordeliger dan de huidige methadonprogramma’s. Ieder jaar dat een junk zorgenvrij door het leven gaat zou zijn crimineel gedrag sterk afnemen en zou er nog steeds €13.000 overschieten. Daarvan kun je een héél lang weekend naar Parijs, eindelijk de Belle Etoile Suite in Hotel Meurice boeken, lunchen op Altitude 95 en dineren bij Alain Senderens. En dan nog is die €13.000 waarschijnlijk niet helemaal op. Maar goed, de rekenfout is dat er niet genoeg junks zijn om ons allemaal zo’n weekend te kunnen veroorloven. Als we ruim duizend verslaafden helpen, een opbrengst van zo’n 13 miljoen, schieten we er allemaal een euro per jaar mee op. Een zak dropjes, niet meer. Maar die duizend geven we wel een menswaardiger bestaan, autoruitjes blijven heel en oma kan veiliger over straat.
Mijn weekend Parijs moet dus van Zalm komen, nu hij onze Europese afdracht gaat bevechten. Maar willen we dat wel? Besteedt Europa het budget niet wijs? Zouden wij het beter doen?
Ik bezocht pas een van de nieuw toetredende landen waar politiek en ambtenaren met volle inzet bezig zijn het landsbestuur inclusief de overheidsfinanciën op orde te brengen. Het kostte hen grote offers, niet alleen omdat ze persoonlijk keihard moesten werken om aan de gestelde opgaven te voldoen, maar ook om de burgers van het land te overtuigen dat aansluiting bij Europa deze offers waard was. In oude krakkemikkige kantoren, met afgebladderde muren en een schrijnend gebrek aan hulpmiddelen (wel een pc, geen financiële software) werkte men daar met volle inzet. Ook ambtenaren die kansen hadden op een beter betaalde baan in de private sector bezetten hun post met trots en elan. Want ze geloofden in toetreding tot de EU als beslissende stap van communisme naar democratie en namen daarvoor gretig advies en hulpmiddelen aan uit Europese programma’s. Natuurlijk, soms ook in hun eigen belang, dan konden ze een keer naar Brussel en een paar honderd euro overhouden van hun dagvergoeding (soms een maandsalaris). Maar ze lieten zich niet murw maken door de opeenvolgende auditteams van EG-ambtenaren die vanuit drie verschillende hoeken liefst twee keer per jaar alle bestedingen kwamen navorsen. Die steeds weer nieuwe lijstjes met vragen opstelden om de laatste cent Europese subsidie te controleren.
Eigenlijk wil ik helemaal niet dat mijn €181 wordt gehalveerd door een Thatcheriaanse opstelling van Nederland in Europa. Wat zouden we hier doen met dat geld? Weer een brede maatschappelijke discussie over Europa via een batterij communicatieconsultant? Neen, laat mijn geld dan maar Europees besteed worden. Oja, en haal die junks uit de criminaliteit; Parijs betaal ik zelf wel.
Abstracte getallen komen tot leven wanneer we ze terugvertalen naar behapbare omvang. Zo blijkt onze miljardenafdracht aan de EU per hoofd van de bevolking netto 181 euro per jaar. Ongeveer de helft van de 15 oude Europese landen draagt af, de Finnen spelen quitte en de andere helft ontvangt, waaronder onze zuiderburen, 72 euro per hoofd. Domme Hollanders?
Een andere som. Heroïne verstrekken op recept voor zwaar verslaafde junks is €13.000 voordeliger dan de huidige methadonprogramma’s. Ieder jaar dat een junk zorgenvrij door het leven gaat zou zijn crimineel gedrag sterk afnemen en zou er nog steeds €13.000 overschieten. Daarvan kun je een héél lang weekend naar Parijs, eindelijk de Belle Etoile Suite in Hotel Meurice boeken, lunchen op Altitude 95 en dineren bij Alain Senderens. En dan nog is die €13.000 waarschijnlijk niet helemaal op. Maar goed, de rekenfout is dat er niet genoeg junks zijn om ons allemaal zo’n weekend te kunnen veroorloven. Als we ruim duizend verslaafden helpen, een opbrengst van zo’n 13 miljoen, schieten we er allemaal een euro per jaar mee op. Een zak dropjes, niet meer. Maar die duizend geven we wel een menswaardiger bestaan, autoruitjes blijven heel en oma kan veiliger over straat.
Mijn weekend Parijs moet dus van Zalm komen, nu hij onze Europese afdracht gaat bevechten. Maar willen we dat wel? Besteedt Europa het budget niet wijs? Zouden wij het beter doen?
Ik bezocht pas een van de nieuw toetredende landen waar politiek en ambtenaren met volle inzet bezig zijn het landsbestuur inclusief de overheidsfinanciën op orde te brengen. Het kostte hen grote offers, niet alleen omdat ze persoonlijk keihard moesten werken om aan de gestelde opgaven te voldoen, maar ook om de burgers van het land te overtuigen dat aansluiting bij Europa deze offers waard was. In oude krakkemikkige kantoren, met afgebladderde muren en een schrijnend gebrek aan hulpmiddelen (wel een pc, geen financiële software) werkte men daar met volle inzet. Ook ambtenaren die kansen hadden op een beter betaalde baan in de private sector bezetten hun post met trots en elan. Want ze geloofden in toetreding tot de EU als beslissende stap van communisme naar democratie en namen daarvoor gretig advies en hulpmiddelen aan uit Europese programma’s. Natuurlijk, soms ook in hun eigen belang, dan konden ze een keer naar Brussel en een paar honderd euro overhouden van hun dagvergoeding (soms een maandsalaris). Maar ze lieten zich niet murw maken door de opeenvolgende auditteams van EG-ambtenaren die vanuit drie verschillende hoeken liefst twee keer per jaar alle bestedingen kwamen navorsen. Die steeds weer nieuwe lijstjes met vragen opstelden om de laatste cent Europese subsidie te controleren.
Eigenlijk wil ik helemaal niet dat mijn €181 wordt gehalveerd door een Thatcheriaanse opstelling van Nederland in Europa. Wat zouden we hier doen met dat geld? Weer een brede maatschappelijke discussie over Europa via een batterij communicatieconsultant? Neen, laat mijn geld dan maar Europees besteed worden. Oja, en haal die junks uit de criminaliteit; Parijs betaal ik zelf wel.
maandag, mei 23, 2005
Belastinguitgaven
Column Binnenlands Bestuur, 27 mei 2005
Nog steeds staat ‘Ambtelijke vertellingen’ hoog in mijn top-10 van praktijkboeken over het openbaar bestuur. En zeker het hoofdstuk over de dappere ambtenaar die het gebruik van belastinguitgaven aan de kaak stelt. Als Don Quichot bestrijdt hij ambtelijke en politieke superieuren, tot hij moe het hoofd buigt. Belastinguitgaven, fiscale voordeeltjes buiten de gewone fiscale structuur om, blijven ongemeen populair. De geschatte omvang groeide van €3,6 miljard in 1994 tot €7,5 miljard in 2002. Sigrid Hemels, die hierop vorige week promoveerde, becijfert dat op een terrein als kunst en cultuur de overheid meer geld uitgeeft via belastingmaatregelen (800 miljoen) dan via directe subsidies (752 miljoen). Ze vond maar liefst 36 faciliteiten voor kunst en cultuur in de Nederlandse belastingwetten.
Wat is het probleem met belastinguitgaven? Dat is drieledig. Beheersing, beheer en effectiviteit zijn het kind van de rekening.
Beheersing van belastinguitgaven is lastig omdat het overwegend openeinderegelingen zijn, wie erom vraagt ‘krijgt het’. Zie dan maar eens de omvang te beperken. In 2002 schatte een ambtenaar van het ministerie van OC&W dat de indirecte subsidies aan de kunst ongeveer honderd miljoen euro bedroegen, het blijkt ruim 800 miljoen euro. Niet alleen vakdepartementen ontberen goed inzicht, ook cijfers van Financiën laten lang op zich wachten. In het kakelverse Financieel Jaarverslag van het Rijk staan dan ook slechts zeer voorlopige realisatiegegevens over 2004. Definitieve cijfers laten nog lang op zich wachten, erg lastig voor goede kostenbeheersing. Het verschil tussen de nu gepresenteerde ramingen voor 2004 en eerdere van september jl, varieert tot 30% !
Beheer van belastinguitgaven, ofwel uitpluizen en toekennen van verzoeken om aftrekposten kost veel ambtelijke tijd en moeite. De geschatte uitvoeringskosten zijn gestegen van € 19 miljoen in 1994 naar € 82 miljoen in 2002. En dan moeten die arme ambtenaren ook nog eens beoordelen bij bijvoorbeeld kunstregelingen ‘wat kunst is’. En vaak moet de rechter dan weer conflicten hierover beslissen. En prikkels ontbreken om na te gaan of een inefficiënte belastingmaatregel niet beter door een directe subsidie kan worden vervangen. Een eigen subsidieorganisatie is voor een vakdepartement nooit te verkiezen boven de ‘gratis werkzaamheden’ van de Belastingdienst, hoe omvangrijk deze ook zijn.
Tot slot lijkt de effectiviteit van belastinguitgaven nogal beperkt. Uit onderzoek blijkt dat politici stelselmatig de neiging hebben om de kosten van fiscale sturing te onderschatten en de effectiviteit te overschatten. Vooral weglek is een probleem van belastinguitgaven, ofwel : naast de beoogde doelgroep worden ook andere doelgroepen gefaciliteerd (wijlen Bruinsma bleek de grootste investeerder in fiscaal gunstige Groenfondsen). Of bestaand gedrag wordt opeens fiscaal bevoordeeld. . Volgens de Algemene Rekenkamer zou veel vaker het effect van belastinguitgaven moeten worden geëvalueerd, dat gebeurt nu slechts spaarzaam.
Beëindigt de vlaktaks, waarover de VVD dit weekend vergadert, alle belastinguitgaven, tezamen met veel andere aftrekposten? Neen, ook dan zullen belastinguitgaven in stand blijven, juist omdat ze uiteindelijk geen fiscaal karakter hebben maar een specifiek politiek doel beogen. En daarnaast, zolang ministers via een belastinguitgave beleidsdoelen kunnen realiseren met ‘gratis fiscaal geld’ zullen ze niet snel te porren zijn voor afschaffing ervan of vervanging door subsidies op de eigen begroting. Want dat zijn geen gratis euro’s, hetgeen onze Don Quichot goed had gezien.
Nog steeds staat ‘Ambtelijke vertellingen’ hoog in mijn top-10 van praktijkboeken over het openbaar bestuur. En zeker het hoofdstuk over de dappere ambtenaar die het gebruik van belastinguitgaven aan de kaak stelt. Als Don Quichot bestrijdt hij ambtelijke en politieke superieuren, tot hij moe het hoofd buigt. Belastinguitgaven, fiscale voordeeltjes buiten de gewone fiscale structuur om, blijven ongemeen populair. De geschatte omvang groeide van €3,6 miljard in 1994 tot €7,5 miljard in 2002. Sigrid Hemels, die hierop vorige week promoveerde, becijfert dat op een terrein als kunst en cultuur de overheid meer geld uitgeeft via belastingmaatregelen (800 miljoen) dan via directe subsidies (752 miljoen). Ze vond maar liefst 36 faciliteiten voor kunst en cultuur in de Nederlandse belastingwetten.
Wat is het probleem met belastinguitgaven? Dat is drieledig. Beheersing, beheer en effectiviteit zijn het kind van de rekening.
Beheersing van belastinguitgaven is lastig omdat het overwegend openeinderegelingen zijn, wie erom vraagt ‘krijgt het’. Zie dan maar eens de omvang te beperken. In 2002 schatte een ambtenaar van het ministerie van OC&W dat de indirecte subsidies aan de kunst ongeveer honderd miljoen euro bedroegen, het blijkt ruim 800 miljoen euro. Niet alleen vakdepartementen ontberen goed inzicht, ook cijfers van Financiën laten lang op zich wachten. In het kakelverse Financieel Jaarverslag van het Rijk staan dan ook slechts zeer voorlopige realisatiegegevens over 2004. Definitieve cijfers laten nog lang op zich wachten, erg lastig voor goede kostenbeheersing. Het verschil tussen de nu gepresenteerde ramingen voor 2004 en eerdere van september jl, varieert tot 30% !
Beheer van belastinguitgaven, ofwel uitpluizen en toekennen van verzoeken om aftrekposten kost veel ambtelijke tijd en moeite. De geschatte uitvoeringskosten zijn gestegen van € 19 miljoen in 1994 naar € 82 miljoen in 2002. En dan moeten die arme ambtenaren ook nog eens beoordelen bij bijvoorbeeld kunstregelingen ‘wat kunst is’. En vaak moet de rechter dan weer conflicten hierover beslissen. En prikkels ontbreken om na te gaan of een inefficiënte belastingmaatregel niet beter door een directe subsidie kan worden vervangen. Een eigen subsidieorganisatie is voor een vakdepartement nooit te verkiezen boven de ‘gratis werkzaamheden’ van de Belastingdienst, hoe omvangrijk deze ook zijn.
Tot slot lijkt de effectiviteit van belastinguitgaven nogal beperkt. Uit onderzoek blijkt dat politici stelselmatig de neiging hebben om de kosten van fiscale sturing te onderschatten en de effectiviteit te overschatten. Vooral weglek is een probleem van belastinguitgaven, ofwel : naast de beoogde doelgroep worden ook andere doelgroepen gefaciliteerd (wijlen Bruinsma bleek de grootste investeerder in fiscaal gunstige Groenfondsen). Of bestaand gedrag wordt opeens fiscaal bevoordeeld. . Volgens de Algemene Rekenkamer zou veel vaker het effect van belastinguitgaven moeten worden geëvalueerd, dat gebeurt nu slechts spaarzaam.
Beëindigt de vlaktaks, waarover de VVD dit weekend vergadert, alle belastinguitgaven, tezamen met veel andere aftrekposten? Neen, ook dan zullen belastinguitgaven in stand blijven, juist omdat ze uiteindelijk geen fiscaal karakter hebben maar een specifiek politiek doel beogen. En daarnaast, zolang ministers via een belastinguitgave beleidsdoelen kunnen realiseren met ‘gratis fiscaal geld’ zullen ze niet snel te porren zijn voor afschaffing ervan of vervanging door subsidies op de eigen begroting. Want dat zijn geen gratis euro’s, hetgeen onze Don Quichot goed had gezien.
Zbo’s: zegen of zeperd? (essay)
Essay Binnenlands Bestuur, 20 mei 2005
Kritiek op de zelfstandige bestuursorganen komt in golven. Een kleine vloedgolf veroorzaakte de commissie-Kohnstam, die vorig jaar in haar rapport adviseerde de zbo’s weer geheel onder de verantwoordelijkheid van de ministeries te brengen, om een eind te maken aan alle onduidelijkheden over de zeggenschap. Aan de vooravond van het Tweede-Kamerdebat over de zbo’s zetten we een aantal feiten op een rij. Want gaat het wel zo slecht als soms beweerd wordt?
Van wieg tot graf komt een burger overheden tegen en niet zelden zijn dat zelfstandige bestuursorganen. Kinderbijslag, studiefinanciering, onderwijs, alimentatie-inning, rijbewijs, hypotheekinschrijving, pensioen; allemaal producten en diensten die door grote publieke organisaties met de ‘zbo’-status worden verzorgd. Nederland kent van oudsher zbo’s, naar verluidt is de Universiteit van Leiden de oudste, uit 1575. Eind jaren tachtig telde Nederland inmiddels honderden zbo’s. Vanaf 1989 kwamen er nog ruim tweehonderd bij. Deels door bestaande maatschappelijke organisaties een aanvullende wettelijke taak te geven, deels door nieuwe organisaties op te richten. De grootste aanwas kwam echter voor rekening van de departementen: bestaande uitvoeringsorganisaties werden uit het departement geplaatst en kregen bij wet de zbo-status. Bijvoorbeeld de Informatiebeheergroep, het Kadaster, de Rijksdienst Wegverkeer, Staatsbosbeheer, Raden voor rechtsbijstand en het Centraal Bureau voor de Statistiek. Markante publieke organisaties met vele duizenden werknemers en uitvoerders van vitale overheidstaken. Tegelijkertijd verdwenen zbo’s van het toneel. Meer dan honderd organisaties fuseerden, ruim honderd verloren de zbo-status, bijvoorbeeld omdat een wettelijke taak niet langer werd uitgevoerd en bijna tachtig raakten om andere redenen de zbo-status kwijt. Per saldo daalde het aantal zbo’s vorig decennium, van 548 in 1993 tot 431 in 2000.
Vorming van zbo’s maakt het mogelijk maatschappelijke sectoren enig zelfbestuur te geven, al blijven zij verankerd in het publieke domein. De officiële motieven om een zbo te vormen zijn drieledig: er is behoefte aan een van de politiek onafhankelijk oordeel, zoals bij de Kiesraad het geval is. Een tweede motief is de wenselijkheid van medebestuur van ministerie met andere partijen en een derde, ten slotte, is het verlangen van minister en departement om verlost te worden van uitvoeringsdetails. Deskundigen voeren het beleid uit en de minister beperkt zich tot toezicht op de hoofdlijnen.
Naast de officiële bestaan er ook meer verborgen, minder uitgesproken motieven. Zbo-vorming is een bekend recept om onder de Haagse regelzucht uit te komen en om de organisatie te vrijwaren van de zich opstapelende bezuinigingen. Organisaties zochten na de privatiseringsgolven in de jaren tachtig een veilig heenkomen in de luwte, weg van de politieke bedilzucht en onrust rond budgetten en bedrijfsvoering. Maar het was niet louter negatief. De zelfstandige bestuursorganen droegen de belofte in zich van toegewijde organisaties, die gelijkwaardige gesprekspartners van departementen konden worden. Zij zouden beleid toetsen op uitvoerbaarheid en zich richten op een goed product tegen een faire prijs voor burgers en bedrijven. Hebben zij deze belofte ook waargemaakt? De commissie-Kohnstam, die in opdracht van het kabinet de zbo’s onderzocht, zegt bepaald geen volmondig ‘ja’ in haar eindrapport ‘Een herkenbare staat’ (2004). Kohnstam c.s. bepleiten de terugkeer van zbo’s onder de volledige ministeriële verantwoordelijkheid, omdat nu vaak onduidelijkheden zouden bestaan over wie waarover gaat. Daarnaast moeten de zbo’s beter aangestuurd worden, vooral door vergaande standaardisatie. De volgende elementen spelen een sleutelrol bij deze afweging.
Het politiek primaat
Het parlement stel veel vragen en dat is haar goed recht. Nu de marges van beleid smaller worden, verschuift de aandacht naar de uitvoering, al is de verantwoording over de uitvoering, zoals op derde woensdag in mei, nog geen doorslaand succes. In de instellingwet van elke zbo is vastgelegd voor welke besturings- en bedrijfsvoeringsaspecten een minister verantwoordelijk is en voor welke het bestuur, directie of Raad van Toezicht van het zbo moet instaan. Niet alle instellingswetten zijn -eufemistisch gezegd - klip en klaar. Ook feitelijk handelen ministers niet altijd conform de wet. Zelden hebben ministers de moed het parlement bij vragen naar uitvoeringsaspecten rond zbo’s te antwoorden dat zij daar niet (meer) over gaan. Dat zij de gegevens alleen kunnen vragen, niet eisen, laat staan dat zij bij incidenten kunnen ingrijpen. Tenzij een zbo aantoonbaar haar taken verwaarloost.
Dat is voor sommige parlementariers even schrikken, het kan toch niet zo zijn dat de minister ... Maar dat kan wel. Het parlement heeft immers bij het volle verstand met een instellingswet ingestemd die de bevoegdheid zo verdeelde. Het politieke primaat kan alleen worden beperkt door diezelfde politiek, regering en parlement samen en bij wet, een terecht zware procedure. Is dat onomkeerbaar? Nee, wetten kunnen worden gewijzigd. Bijvoorbeeld naar aanleiding van vijfjaarlijkse evaluaties, hetgeen ook in de praktijk gebeurt, zij het dat de politiek niet vaak kiest voor aanpassing van wetten naar aanleiding van evaluaties. De invulling van het politiek primaat is dynamisch, zo er eerder goede redenen konden zijn om dit welbewust te beperken en op maat te snijden voor een bepaalde relatie tussen minister en uitvoeringsorganisaties, zo kan er ook aanleiding zijn dat bij te stellen, via wetswijziging. Het politiek primaat hierin is nooit weg!
En dan nog iets, is het wel zo dat verzelfstandiging leidt tot minder invloed van ministers bij zbo’s? Nee, leert de zogenaamde verzelfstandigingsparadox. Juist door organisaties op afstand te zetten en tegelijk af te rekenen op hun prestaties, kunnen zij steviger dan voorheen worden bestuurd. Hoogleraar Pollitt trof in Angelsaksische landen voorbeelden te over aan waar de departementale controle via budgetallocatie en prestatiemeting nagenoeg heeft geleid tot een inperking van de vrijheden van managers. Zelfstandigheid bleek een loos begrip. Zo bezien levert de verzelfstandigingsparadox een tegengeluid op tegen de idee van verlies aan politiek primaat. Als een departement de toegenomen controlemogelijkheden benut, kan het de beoogde zelfstandigheid van de nieuw opgerichte organisatie beperken.
Transparantie
Zbo’s opereren tussen departement en politiek enerzijds en burgers en bedrijfsleven anderzijds. Zij worden door velen bekeken en beoordeeld, in zowel verticale als horziontale relaties. Een van de vaak aangevoerde bezwaren van zbo-vorming is het vermeende gebrek aan transparantie. Zo vormen de begroting en verantwoording van een zbo geen onderdeel meer van de departementale stukken. In het niets verdwenen zijn zij echter niet, zbo’s moeten gewoon openbare jaarverslagen publiceren. Hoe presteren zij op dit punt? Sinds een tiental jaren beoordeelt een jury ter uitreiking van de zogenaamde Kordestrofee voor overheidsjaarverslagen de prestaties van (groepen van) organisaties. De jaarverslagen van zelfstandige bestuursorganen scoren over het algemeen goed, in de ogen van deze vakjury. De lezer krijgt een overzichtelijk beeld van waar de zbo voor staat, welke activiteiten zij heeft verricht, wat de kritische zaken zijn geweest en wat dat heeft gekost. Volgens de jury is het relevant te constateren dat zelfstandigheid blijkbaar uitnodigt tot, dan wel gepaard gaat met, betere publieke verantwoording. Toch zijn er ook kritiekpunten. De verantwoording blijkt met name gericht op het behalen van prestaties en verschaft minder transparantie op het punt van de bedrijfsvoering. Zbo’s blijken over het algemeen goed in staat om hun taak weer te geven en te formuleren welke doelstellingen zij nastreven. Ongeveer de helft van de zbo’s heeft in het jaarverslag een logische vertaling gemaakt van missie naar doelstellingen en vervolgens naar strategie. De jury eindigt met vast te stellen dat jaarverslagen van zbo’s compleet en gebruikersvriendelijk zijn, al blijven er verbeteringen mogelijk.
Aan dat laatste wordt gewerkt. Een groep zbo’s heeft november 2000 een ‘Handvest publieke verantwoording’ opgesteld en zich zo verplicht om naast het afleggen van verantwoording aan de minister, zich ook beter te verantwoorden aan klanten en samenleving over hun handelen en de kwaliteit van dienstverlening. Zij spiegelen zich aan vergelijkbare organisaties en laten zich door een kritische visitatiecommissie doorlichten.
Vast te stellen is dat zbo’s het per saldo op het onderdeel transparantie niet slechter doen dan gewone departementsonderdelen of agentschappen en dat decenterale initiatieven bestaan om de tranparantie horizontaal en verticaal te verbeteren. De stelling dat het zbo’s aan transparantie schort, is moeilijk vol te houden. Een verbetering is ook dat sinds een jaar in de Comptabiliteistwet is geregeld dat zbo’s periodiek informatie verschaffen over de door hen te leveren en geleverde prestaties en dat departementen in begroting en jaarverslag structureel informatie opnemen over de prestaties van zbo’s.
Doeltreffend
Hoe vreemd ook, we weten nauwelijks iets over de ontwikkeling van doeltreffendheid en doelmatigheid bij zbo’s sinds hun oprichting. Er zijn evaluatiestudies van afzonderlijke organen, die een wisselend beeld laten zien. Nergens is alles geslaagd, of mislukt. Er zijn zbo’s verdwenen, andere blijken zeer succesvol, inhoudelijk en financieel.
De Raad voor openbaar bestuur merkte naar aanleiding van het rapport van Kohnstam op dat geen systematisch onderzoek is gedaan naar het feitelijk functioneren van zbo’s. De Rob heeft niet kunnen constateren dat zbo’s stelselmatig beter of slechter functioneren dan bijvoorbeeld agentschappen, die volledig binnen het domein van de ministeriële verantwoordelijkheid vallen. In een kritische reactie op de conclusies van Kohnstam twijfelt de raad dan ook ten zeerste of er een basis is voor grootscheepse herpositionering, zoals Kohnstam adviseert. De Nationale Ombudsman etaleert een indrukwekkende lijst van falende uitvoeringsorganisaties, maar één ding is zeker: ook hier geen patroon van disfunctionerende zbo’s, in vergelijking met andere uitvoeringsorganisaties. Wel komen falende huurcommissies vaak voor, maar zij zijn de uitzondering op de regel. Ook hier geen reden om de ruim vierhonderd andere zbo’s in kwaad daglicht te stellen.
Pragmatisch
Zbo’s vragen veel bestuurlijke aandacht. Parlement, Algemene Rekenkamer, Binnenlandse Zaken en Financiën hebben hun tanden stukgebeten op het fenomeen. Er is rapport na rapport geschreven, alles wat los en vast zat geëvalueerd en een serieuze poging gedaan een Kaderwet zbo’s te formuleren, die evenwel sneuvelde in de Kamer. Is er dan niets bereikt? Jawel. Is er niets meer te doen? Ja ook. Mislukt is een alomvattende, principiële aanpak. Grootscheepse pogingen tot veranderingen zoals de Kaderwet of evaluaties van vijfhonderd zbo’s tegelijk zijn mislukt. Een meer pragmatische aanpak heeft wel gewerkt. Kandidaat-zbo’s worden tegenwoordig steviger getoetst op nut en noodzaak. Bestaande worden beter geëvalueerd en aan evaluaties kunnen vaker consequenties worden verbonden. Via slimme wetsbepalingen op kleine stukjes heeft Financien een paar belangrijke doorbraken gerealiseerd in de informatievoorziening. Vermogens van zbo’s zijn –tegen hun wil maar toch- bij het rijk ondergebracht wat doelmatig is voor het rijk en zbo’s beperkt in al te creatief vermogensbeheer.
Hoe verder?
Wat moet er nog beter? De relatie tussen departement en zbo, waarin soms nog geen evenwicht is of goede afspraken over informatievoorziening. Onderzoek laat zien dat prestatie-eisen soms zeer slecht zijn omschreven en dat de verzameling van prestatie-informatie niet altijd betrouwbaar is. Veel verzelfstandigingen zijn nog niet gevolgd door een duidelijke regeling van de verantwoording. In bijna de helft van de gevallen zijn geen serieuze verantwoordingsplichten vastgelegd. In die gevallen waar wel verantwoording wordt afgelegd betreft het meestal managementkwesties en input en output indicatoren. Integrale vormen van verantwoording, waarin ook aandacht is voor kwaliteitsaspecten, maatschappelijke effecten en strategische vragen ontbreken grotendeels. Differentiatie is onontkomelijk bij de evaluatie van bestaande zbo’s en de (nieuwe) inrichting van besturingsrelaties. Wanneer kabinet of parlement weer kiezen voor een mega-operatie, de principiële lijn, is de kans van slagen gering, door de megalomane omvang ervan maar ook door het denkbare gebrek aan medewerking van zbo’s zelf. En juist zij moeten hieraan blijven werken. Partijen die tot elkaar veroordeeld zijn, moeten voorkomen dat wantrouwen de relatie verstoort.
Vervreemding tussen kabinet en zbo’s door een nieuwe grootscheepse operatie zou een vreselijke misser zijn. De onrust die een dergelijke ingreep veroorzaakt bij de zbo’s zal hen verhinderen zich te ontwikkelen tot krachtige medespelers in de kabinetsambities om te werken aan die ‘andere’, transparante en burgergerichte overheid. In deze filosofie – zoals verwoord in het Regeerakkoord en in het kabinetsprogramma ‘Andere overheid’ − krijgen burgers, maatschappelijke organisaties, decentrale overheden én uitvoeringsorganisaties meer speelruimte. Uitvoeringsorganisties binnen en buiten de rijksoverheid moeten die kunnen aangrijpen.
Kritiek op de zelfstandige bestuursorganen komt in golven. Een kleine vloedgolf veroorzaakte de commissie-Kohnstam, die vorig jaar in haar rapport adviseerde de zbo’s weer geheel onder de verantwoordelijkheid van de ministeries te brengen, om een eind te maken aan alle onduidelijkheden over de zeggenschap. Aan de vooravond van het Tweede-Kamerdebat over de zbo’s zetten we een aantal feiten op een rij. Want gaat het wel zo slecht als soms beweerd wordt?
Van wieg tot graf komt een burger overheden tegen en niet zelden zijn dat zelfstandige bestuursorganen. Kinderbijslag, studiefinanciering, onderwijs, alimentatie-inning, rijbewijs, hypotheekinschrijving, pensioen; allemaal producten en diensten die door grote publieke organisaties met de ‘zbo’-status worden verzorgd. Nederland kent van oudsher zbo’s, naar verluidt is de Universiteit van Leiden de oudste, uit 1575. Eind jaren tachtig telde Nederland inmiddels honderden zbo’s. Vanaf 1989 kwamen er nog ruim tweehonderd bij. Deels door bestaande maatschappelijke organisaties een aanvullende wettelijke taak te geven, deels door nieuwe organisaties op te richten. De grootste aanwas kwam echter voor rekening van de departementen: bestaande uitvoeringsorganisaties werden uit het departement geplaatst en kregen bij wet de zbo-status. Bijvoorbeeld de Informatiebeheergroep, het Kadaster, de Rijksdienst Wegverkeer, Staatsbosbeheer, Raden voor rechtsbijstand en het Centraal Bureau voor de Statistiek. Markante publieke organisaties met vele duizenden werknemers en uitvoerders van vitale overheidstaken. Tegelijkertijd verdwenen zbo’s van het toneel. Meer dan honderd organisaties fuseerden, ruim honderd verloren de zbo-status, bijvoorbeeld omdat een wettelijke taak niet langer werd uitgevoerd en bijna tachtig raakten om andere redenen de zbo-status kwijt. Per saldo daalde het aantal zbo’s vorig decennium, van 548 in 1993 tot 431 in 2000.
Vorming van zbo’s maakt het mogelijk maatschappelijke sectoren enig zelfbestuur te geven, al blijven zij verankerd in het publieke domein. De officiële motieven om een zbo te vormen zijn drieledig: er is behoefte aan een van de politiek onafhankelijk oordeel, zoals bij de Kiesraad het geval is. Een tweede motief is de wenselijkheid van medebestuur van ministerie met andere partijen en een derde, ten slotte, is het verlangen van minister en departement om verlost te worden van uitvoeringsdetails. Deskundigen voeren het beleid uit en de minister beperkt zich tot toezicht op de hoofdlijnen.
Naast de officiële bestaan er ook meer verborgen, minder uitgesproken motieven. Zbo-vorming is een bekend recept om onder de Haagse regelzucht uit te komen en om de organisatie te vrijwaren van de zich opstapelende bezuinigingen. Organisaties zochten na de privatiseringsgolven in de jaren tachtig een veilig heenkomen in de luwte, weg van de politieke bedilzucht en onrust rond budgetten en bedrijfsvoering. Maar het was niet louter negatief. De zelfstandige bestuursorganen droegen de belofte in zich van toegewijde organisaties, die gelijkwaardige gesprekspartners van departementen konden worden. Zij zouden beleid toetsen op uitvoerbaarheid en zich richten op een goed product tegen een faire prijs voor burgers en bedrijven. Hebben zij deze belofte ook waargemaakt? De commissie-Kohnstam, die in opdracht van het kabinet de zbo’s onderzocht, zegt bepaald geen volmondig ‘ja’ in haar eindrapport ‘Een herkenbare staat’ (2004). Kohnstam c.s. bepleiten de terugkeer van zbo’s onder de volledige ministeriële verantwoordelijkheid, omdat nu vaak onduidelijkheden zouden bestaan over wie waarover gaat. Daarnaast moeten de zbo’s beter aangestuurd worden, vooral door vergaande standaardisatie. De volgende elementen spelen een sleutelrol bij deze afweging.
Het politiek primaat
Het parlement stel veel vragen en dat is haar goed recht. Nu de marges van beleid smaller worden, verschuift de aandacht naar de uitvoering, al is de verantwoording over de uitvoering, zoals op derde woensdag in mei, nog geen doorslaand succes. In de instellingwet van elke zbo is vastgelegd voor welke besturings- en bedrijfsvoeringsaspecten een minister verantwoordelijk is en voor welke het bestuur, directie of Raad van Toezicht van het zbo moet instaan. Niet alle instellingswetten zijn -eufemistisch gezegd - klip en klaar. Ook feitelijk handelen ministers niet altijd conform de wet. Zelden hebben ministers de moed het parlement bij vragen naar uitvoeringsaspecten rond zbo’s te antwoorden dat zij daar niet (meer) over gaan. Dat zij de gegevens alleen kunnen vragen, niet eisen, laat staan dat zij bij incidenten kunnen ingrijpen. Tenzij een zbo aantoonbaar haar taken verwaarloost.
Dat is voor sommige parlementariers even schrikken, het kan toch niet zo zijn dat de minister ... Maar dat kan wel. Het parlement heeft immers bij het volle verstand met een instellingswet ingestemd die de bevoegdheid zo verdeelde. Het politieke primaat kan alleen worden beperkt door diezelfde politiek, regering en parlement samen en bij wet, een terecht zware procedure. Is dat onomkeerbaar? Nee, wetten kunnen worden gewijzigd. Bijvoorbeeld naar aanleiding van vijfjaarlijkse evaluaties, hetgeen ook in de praktijk gebeurt, zij het dat de politiek niet vaak kiest voor aanpassing van wetten naar aanleiding van evaluaties. De invulling van het politiek primaat is dynamisch, zo er eerder goede redenen konden zijn om dit welbewust te beperken en op maat te snijden voor een bepaalde relatie tussen minister en uitvoeringsorganisaties, zo kan er ook aanleiding zijn dat bij te stellen, via wetswijziging. Het politiek primaat hierin is nooit weg!
En dan nog iets, is het wel zo dat verzelfstandiging leidt tot minder invloed van ministers bij zbo’s? Nee, leert de zogenaamde verzelfstandigingsparadox. Juist door organisaties op afstand te zetten en tegelijk af te rekenen op hun prestaties, kunnen zij steviger dan voorheen worden bestuurd. Hoogleraar Pollitt trof in Angelsaksische landen voorbeelden te over aan waar de departementale controle via budgetallocatie en prestatiemeting nagenoeg heeft geleid tot een inperking van de vrijheden van managers. Zelfstandigheid bleek een loos begrip. Zo bezien levert de verzelfstandigingsparadox een tegengeluid op tegen de idee van verlies aan politiek primaat. Als een departement de toegenomen controlemogelijkheden benut, kan het de beoogde zelfstandigheid van de nieuw opgerichte organisatie beperken.
Transparantie
Zbo’s opereren tussen departement en politiek enerzijds en burgers en bedrijfsleven anderzijds. Zij worden door velen bekeken en beoordeeld, in zowel verticale als horziontale relaties. Een van de vaak aangevoerde bezwaren van zbo-vorming is het vermeende gebrek aan transparantie. Zo vormen de begroting en verantwoording van een zbo geen onderdeel meer van de departementale stukken. In het niets verdwenen zijn zij echter niet, zbo’s moeten gewoon openbare jaarverslagen publiceren. Hoe presteren zij op dit punt? Sinds een tiental jaren beoordeelt een jury ter uitreiking van de zogenaamde Kordestrofee voor overheidsjaarverslagen de prestaties van (groepen van) organisaties. De jaarverslagen van zelfstandige bestuursorganen scoren over het algemeen goed, in de ogen van deze vakjury. De lezer krijgt een overzichtelijk beeld van waar de zbo voor staat, welke activiteiten zij heeft verricht, wat de kritische zaken zijn geweest en wat dat heeft gekost. Volgens de jury is het relevant te constateren dat zelfstandigheid blijkbaar uitnodigt tot, dan wel gepaard gaat met, betere publieke verantwoording. Toch zijn er ook kritiekpunten. De verantwoording blijkt met name gericht op het behalen van prestaties en verschaft minder transparantie op het punt van de bedrijfsvoering. Zbo’s blijken over het algemeen goed in staat om hun taak weer te geven en te formuleren welke doelstellingen zij nastreven. Ongeveer de helft van de zbo’s heeft in het jaarverslag een logische vertaling gemaakt van missie naar doelstellingen en vervolgens naar strategie. De jury eindigt met vast te stellen dat jaarverslagen van zbo’s compleet en gebruikersvriendelijk zijn, al blijven er verbeteringen mogelijk.
Aan dat laatste wordt gewerkt. Een groep zbo’s heeft november 2000 een ‘Handvest publieke verantwoording’ opgesteld en zich zo verplicht om naast het afleggen van verantwoording aan de minister, zich ook beter te verantwoorden aan klanten en samenleving over hun handelen en de kwaliteit van dienstverlening. Zij spiegelen zich aan vergelijkbare organisaties en laten zich door een kritische visitatiecommissie doorlichten.
Vast te stellen is dat zbo’s het per saldo op het onderdeel transparantie niet slechter doen dan gewone departementsonderdelen of agentschappen en dat decenterale initiatieven bestaan om de tranparantie horizontaal en verticaal te verbeteren. De stelling dat het zbo’s aan transparantie schort, is moeilijk vol te houden. Een verbetering is ook dat sinds een jaar in de Comptabiliteistwet is geregeld dat zbo’s periodiek informatie verschaffen over de door hen te leveren en geleverde prestaties en dat departementen in begroting en jaarverslag structureel informatie opnemen over de prestaties van zbo’s.
Doeltreffend
Hoe vreemd ook, we weten nauwelijks iets over de ontwikkeling van doeltreffendheid en doelmatigheid bij zbo’s sinds hun oprichting. Er zijn evaluatiestudies van afzonderlijke organen, die een wisselend beeld laten zien. Nergens is alles geslaagd, of mislukt. Er zijn zbo’s verdwenen, andere blijken zeer succesvol, inhoudelijk en financieel.
De Raad voor openbaar bestuur merkte naar aanleiding van het rapport van Kohnstam op dat geen systematisch onderzoek is gedaan naar het feitelijk functioneren van zbo’s. De Rob heeft niet kunnen constateren dat zbo’s stelselmatig beter of slechter functioneren dan bijvoorbeeld agentschappen, die volledig binnen het domein van de ministeriële verantwoordelijkheid vallen. In een kritische reactie op de conclusies van Kohnstam twijfelt de raad dan ook ten zeerste of er een basis is voor grootscheepse herpositionering, zoals Kohnstam adviseert. De Nationale Ombudsman etaleert een indrukwekkende lijst van falende uitvoeringsorganisaties, maar één ding is zeker: ook hier geen patroon van disfunctionerende zbo’s, in vergelijking met andere uitvoeringsorganisaties. Wel komen falende huurcommissies vaak voor, maar zij zijn de uitzondering op de regel. Ook hier geen reden om de ruim vierhonderd andere zbo’s in kwaad daglicht te stellen.
Pragmatisch
Zbo’s vragen veel bestuurlijke aandacht. Parlement, Algemene Rekenkamer, Binnenlandse Zaken en Financiën hebben hun tanden stukgebeten op het fenomeen. Er is rapport na rapport geschreven, alles wat los en vast zat geëvalueerd en een serieuze poging gedaan een Kaderwet zbo’s te formuleren, die evenwel sneuvelde in de Kamer. Is er dan niets bereikt? Jawel. Is er niets meer te doen? Ja ook. Mislukt is een alomvattende, principiële aanpak. Grootscheepse pogingen tot veranderingen zoals de Kaderwet of evaluaties van vijfhonderd zbo’s tegelijk zijn mislukt. Een meer pragmatische aanpak heeft wel gewerkt. Kandidaat-zbo’s worden tegenwoordig steviger getoetst op nut en noodzaak. Bestaande worden beter geëvalueerd en aan evaluaties kunnen vaker consequenties worden verbonden. Via slimme wetsbepalingen op kleine stukjes heeft Financien een paar belangrijke doorbraken gerealiseerd in de informatievoorziening. Vermogens van zbo’s zijn –tegen hun wil maar toch- bij het rijk ondergebracht wat doelmatig is voor het rijk en zbo’s beperkt in al te creatief vermogensbeheer.
Hoe verder?
Wat moet er nog beter? De relatie tussen departement en zbo, waarin soms nog geen evenwicht is of goede afspraken over informatievoorziening. Onderzoek laat zien dat prestatie-eisen soms zeer slecht zijn omschreven en dat de verzameling van prestatie-informatie niet altijd betrouwbaar is. Veel verzelfstandigingen zijn nog niet gevolgd door een duidelijke regeling van de verantwoording. In bijna de helft van de gevallen zijn geen serieuze verantwoordingsplichten vastgelegd. In die gevallen waar wel verantwoording wordt afgelegd betreft het meestal managementkwesties en input en output indicatoren. Integrale vormen van verantwoording, waarin ook aandacht is voor kwaliteitsaspecten, maatschappelijke effecten en strategische vragen ontbreken grotendeels. Differentiatie is onontkomelijk bij de evaluatie van bestaande zbo’s en de (nieuwe) inrichting van besturingsrelaties. Wanneer kabinet of parlement weer kiezen voor een mega-operatie, de principiële lijn, is de kans van slagen gering, door de megalomane omvang ervan maar ook door het denkbare gebrek aan medewerking van zbo’s zelf. En juist zij moeten hieraan blijven werken. Partijen die tot elkaar veroordeeld zijn, moeten voorkomen dat wantrouwen de relatie verstoort.
Vervreemding tussen kabinet en zbo’s door een nieuwe grootscheepse operatie zou een vreselijke misser zijn. De onrust die een dergelijke ingreep veroorzaakt bij de zbo’s zal hen verhinderen zich te ontwikkelen tot krachtige medespelers in de kabinetsambities om te werken aan die ‘andere’, transparante en burgergerichte overheid. In deze filosofie – zoals verwoord in het Regeerakkoord en in het kabinetsprogramma ‘Andere overheid’ − krijgen burgers, maatschappelijke organisaties, decentrale overheden én uitvoeringsorganisaties meer speelruimte. Uitvoeringsorganisties binnen en buiten de rijksoverheid moeten die kunnen aangrijpen.
dinsdag, april 26, 2005
Toezicht en topsalaris
Column Binnenlands Bestuur dd 29 april 2005
Hoe moet ik gaan liggen in het bed van een woedende man? Ik heb hem zo gemaakt', dichtte Maria Barnas in haar mooie debuutbundel. Woedende mannen deze weken, die door microfoons en voor camera's elkaars salaris de maat namen. Aandeelhouders die eerder akkoord waren gegaan met door commissarissen vastgestelde beloningsprincipes, maar nu verontwaardigd hun beklag deden. Politici die zichzelf als maatstaf zagen met het salaris van de minister-president als norm.
Het hele idee van resultaatsturing en -beloning, afstand tussen politiek en uitvoering, leek deze week verdwenen toen het ging over beloningen bij ondernemingen die uit het publieke domein afkomstig zijn. Waarom die bestuurlijke volkswoede? Ik zie drie redenen.
Ten eerste hanteert de nieuwe generatie bestuurders waardepatronen die op gespannen voet staan met die van het publieke domein. Op zichzelf is dat geen verrassing, daarop zijn ze juist geselecteerd. Maar meer ondernemingszin en acceptatie van risico's gaan cultureel blijkbaar hand in hand met een scherper oog voor eigen belang en beloning. Bestuurskundige Mark Bovens wees al eens op deze 'socialisatierisico's' van de tweede generatie bestuurders van verzelfstandigde organisaties. Zij kunnen het publieke ethos dat hun voorgangers kenmerkte verliezen.
Een tweede mogelijkheid is dat het monopoloide karakter politiek onbehagen oproept. Dan wordt wel gezegd dat ieder monopolie ongewenst is, maar dat een publiek monopolie nog altijd beter is dan een privaat monopolie. Daar is veel op af te dingen. In een publiek monopolie komt een voordelig resultaat inderdaad niet ten goede aan de bestuurders, maar vloeit volledig terug naar de aandeelhouders. Wil je bij het ontbreken van voldoende concurrentie toch doelmatigheidsprikkels, dan is het verdedigbaar om juist wel belanghebbenden te creëren die persoonlijk voordeel behalen uit goede bedrijfsresultaten. Alleen moet er dan een delicate balans worden gevonden tussen prikkels voor belanghebbenden en het publieke belang van een doelmatige dienstverlening. Dat zou kunnen, wanneer managers eerst de ruimte krijgen om winst te maken en daarvan de vruchten te plukken, waarna vervolgens tarieven worden verlaagd of toekomstige winstafdrachten worden verhoogd. Dat vergt actief en intelligent toezicht, dat op de korte termijn ruimte geeft voor innovatie en een gezond eigen belang bij bestuurders, maar tevens bijdraagt aan een voortdurende rationalisatie en rendementsverhoging op de iets langere termijn.Het politieke onbehagen deze weken kan tot slot worden veroorzaakt, omdat de huidige toezichthouders en commissarissen nog onvoldoende inhoud geven aan die taak. Bestaande raden van commissarissen vormen soms eerder een buffer, die de zelfstandige organisatie beschermt tegen te veel bestuurlijke drukte, dan dat zij als instrument fungeren ter bewaking van de ondernemingsprestaties met oog voor publieke waarden. Daar ligt misschien de echte sleutel: deskundig toezichthouderschap dat oog heeft voor publieke belangen én voor het ondernemingsbelang. Niet grootverdienende ondernemers maar slecht presterende toezichthouders moet de maat genomen worden.
Hoe moet ik gaan liggen in het bed van een woedende man? Ik heb hem zo gemaakt', dichtte Maria Barnas in haar mooie debuutbundel. Woedende mannen deze weken, die door microfoons en voor camera's elkaars salaris de maat namen. Aandeelhouders die eerder akkoord waren gegaan met door commissarissen vastgestelde beloningsprincipes, maar nu verontwaardigd hun beklag deden. Politici die zichzelf als maatstaf zagen met het salaris van de minister-president als norm.
Het hele idee van resultaatsturing en -beloning, afstand tussen politiek en uitvoering, leek deze week verdwenen toen het ging over beloningen bij ondernemingen die uit het publieke domein afkomstig zijn. Waarom die bestuurlijke volkswoede? Ik zie drie redenen.
Ten eerste hanteert de nieuwe generatie bestuurders waardepatronen die op gespannen voet staan met die van het publieke domein. Op zichzelf is dat geen verrassing, daarop zijn ze juist geselecteerd. Maar meer ondernemingszin en acceptatie van risico's gaan cultureel blijkbaar hand in hand met een scherper oog voor eigen belang en beloning. Bestuurskundige Mark Bovens wees al eens op deze 'socialisatierisico's' van de tweede generatie bestuurders van verzelfstandigde organisaties. Zij kunnen het publieke ethos dat hun voorgangers kenmerkte verliezen.
Een tweede mogelijkheid is dat het monopoloide karakter politiek onbehagen oproept. Dan wordt wel gezegd dat ieder monopolie ongewenst is, maar dat een publiek monopolie nog altijd beter is dan een privaat monopolie. Daar is veel op af te dingen. In een publiek monopolie komt een voordelig resultaat inderdaad niet ten goede aan de bestuurders, maar vloeit volledig terug naar de aandeelhouders. Wil je bij het ontbreken van voldoende concurrentie toch doelmatigheidsprikkels, dan is het verdedigbaar om juist wel belanghebbenden te creëren die persoonlijk voordeel behalen uit goede bedrijfsresultaten. Alleen moet er dan een delicate balans worden gevonden tussen prikkels voor belanghebbenden en het publieke belang van een doelmatige dienstverlening. Dat zou kunnen, wanneer managers eerst de ruimte krijgen om winst te maken en daarvan de vruchten te plukken, waarna vervolgens tarieven worden verlaagd of toekomstige winstafdrachten worden verhoogd. Dat vergt actief en intelligent toezicht, dat op de korte termijn ruimte geeft voor innovatie en een gezond eigen belang bij bestuurders, maar tevens bijdraagt aan een voortdurende rationalisatie en rendementsverhoging op de iets langere termijn.Het politieke onbehagen deze weken kan tot slot worden veroorzaakt, omdat de huidige toezichthouders en commissarissen nog onvoldoende inhoud geven aan die taak. Bestaande raden van commissarissen vormen soms eerder een buffer, die de zelfstandige organisatie beschermt tegen te veel bestuurlijke drukte, dan dat zij als instrument fungeren ter bewaking van de ondernemingsprestaties met oog voor publieke waarden. Daar ligt misschien de echte sleutel: deskundig toezichthouderschap dat oog heeft voor publieke belangen én voor het ondernemingsbelang. Niet grootverdienende ondernemers maar slecht presterende toezichthouders moet de maat genomen worden.
donderdag, april 14, 2005
Geheime of openbare financiën?
Column Binnenlands Bestuur, 15 april 2005
Volgens de kranten heeft het kabinet recent op basis van de Kaderbrief de budgettaire keuzen gemaakt voor 2006. De verdeling van het overschietende bedrag kon tot op het miljoen nauwkeurig worden vermeld. Iedere lezer kan zich er een oordeel over vormen, behalve ons parlement. Die leven in zalige onwetendheid, tot de presentatie van de begrotingen op de derde dinsdag in september, wanneer de budgettaire verschuivingen worden toegelicht. De Kaderbrief, een niet-parlementair document is een van de laatste quasi-geheime stukken van onze verder ‘openbare’ financiën.
In de Kaderbrief komen drie gegevensstromen samen. Ten eerste de jaarresultaten van vorig jaar, dat eindigde met onvoorzien laag EMU-saldo door onderuitputting bij departementen. Ten tweede de macro-economische inzichten van het Centraal Planbureau. Ten derde beleidsbrieven vol budgettaire wensen van departementen.
Twee zaken frapperen bij deze besluitvorming. Er is geen enkele formele regeling waar de minister van Financiën zich in deze periode aan hoeft te houden. En het parlement staat volkomen buiten spel.
Besluitvorming over de Kaderbrief is een black box. De jaarresultaten van vorig jaar staan vast, maar de wijze van benutting van CPB-ramingen is geheel aan de discretie van Financiën. Misschien wel daarom laat ons parlement dit jaar een nieuw economisch comité van wijzen alles nog eens kritisch doorrekenen. De sterke positie van Financiën wordt verder veroorzaakt doordat departementen elkaar nauwelijks de maat nemen noch samen optrekken. In essentie is het altijd één tegen één, Financiën versus het vakdepartement.
Zodra alle informatie van departementen en CPB is verwerkt, wordt na afstemming met Algemene Zaken, het kabinet over het ‘budgettaire plaatje’ geïnformeerd in de zo cruciale Kaderbrief. ‘Zeer vertrouwelijk’, luidt het logo ervan. En net zo tranentrekkend als de beleidsbrieven van de departementen, zet een eerste versie van de Kaderbrief doorgaans de budgettaire rampspoed uiteen die ons land overspoelt. Niets zit mee, alles zit tegen. Zelfs het gezicht van de minister spreekt boekdelen bij het betreden van de Treveszaal. Lees het ‘Handboek voor de minister’ van Jo Ritzen hierover die zich jaren nadien nog vrolijk maakt over het gespeelde onderhandelingsspel.
Het dan gespeelde budgettaire spel leidt toch altijd binnen enkele weken weer tot budgettaire afspraken, al wordt er hier en daar wel eens wat opengelaten of doorgeschoven. Frappant is alleen dat weliswaar de pers royaal wordt bediend en binnen de departementen duizenden ambtenaren de begrotingstekstjes kunnen gaan schrijven, maar één groep betrokkenen moet bijna zes maanden wachten om mee te spreken: onze 150 parlementariërs. Kan dat niet anders? Ja, vrij eenvoudig. Het kabinet zou het parlement in april na de interne besluitvorming kunnen informeren over haar indicatieve prioriteiten voor het volgende jaar. De Kamer zou daarover in mei kunnen debatteren waarna het kabinet aansluitend gehoord het parlement en rekening houdend met eventuele moties de begroting 2006 in detail opmaakt.
Volgens de kranten heeft het kabinet recent op basis van de Kaderbrief de budgettaire keuzen gemaakt voor 2006. De verdeling van het overschietende bedrag kon tot op het miljoen nauwkeurig worden vermeld. Iedere lezer kan zich er een oordeel over vormen, behalve ons parlement. Die leven in zalige onwetendheid, tot de presentatie van de begrotingen op de derde dinsdag in september, wanneer de budgettaire verschuivingen worden toegelicht. De Kaderbrief, een niet-parlementair document is een van de laatste quasi-geheime stukken van onze verder ‘openbare’ financiën.
In de Kaderbrief komen drie gegevensstromen samen. Ten eerste de jaarresultaten van vorig jaar, dat eindigde met onvoorzien laag EMU-saldo door onderuitputting bij departementen. Ten tweede de macro-economische inzichten van het Centraal Planbureau. Ten derde beleidsbrieven vol budgettaire wensen van departementen.
Twee zaken frapperen bij deze besluitvorming. Er is geen enkele formele regeling waar de minister van Financiën zich in deze periode aan hoeft te houden. En het parlement staat volkomen buiten spel.
Besluitvorming over de Kaderbrief is een black box. De jaarresultaten van vorig jaar staan vast, maar de wijze van benutting van CPB-ramingen is geheel aan de discretie van Financiën. Misschien wel daarom laat ons parlement dit jaar een nieuw economisch comité van wijzen alles nog eens kritisch doorrekenen. De sterke positie van Financiën wordt verder veroorzaakt doordat departementen elkaar nauwelijks de maat nemen noch samen optrekken. In essentie is het altijd één tegen één, Financiën versus het vakdepartement.
Zodra alle informatie van departementen en CPB is verwerkt, wordt na afstemming met Algemene Zaken, het kabinet over het ‘budgettaire plaatje’ geïnformeerd in de zo cruciale Kaderbrief. ‘Zeer vertrouwelijk’, luidt het logo ervan. En net zo tranentrekkend als de beleidsbrieven van de departementen, zet een eerste versie van de Kaderbrief doorgaans de budgettaire rampspoed uiteen die ons land overspoelt. Niets zit mee, alles zit tegen. Zelfs het gezicht van de minister spreekt boekdelen bij het betreden van de Treveszaal. Lees het ‘Handboek voor de minister’ van Jo Ritzen hierover die zich jaren nadien nog vrolijk maakt over het gespeelde onderhandelingsspel.
Het dan gespeelde budgettaire spel leidt toch altijd binnen enkele weken weer tot budgettaire afspraken, al wordt er hier en daar wel eens wat opengelaten of doorgeschoven. Frappant is alleen dat weliswaar de pers royaal wordt bediend en binnen de departementen duizenden ambtenaren de begrotingstekstjes kunnen gaan schrijven, maar één groep betrokkenen moet bijna zes maanden wachten om mee te spreken: onze 150 parlementariërs. Kan dat niet anders? Ja, vrij eenvoudig. Het kabinet zou het parlement in april na de interne besluitvorming kunnen informeren over haar indicatieve prioriteiten voor het volgende jaar. De Kamer zou daarover in mei kunnen debatteren waarna het kabinet aansluitend gehoord het parlement en rekening houdend met eventuele moties de begroting 2006 in detail opmaakt.
dinsdag, maart 29, 2005
Budgettaire Houdini's
Column Binnenlands Bestuur dd 1 april 2005
Alleen de goedgelovige, die nog dacht dat Gerrit Zalm de besluitvorming over het Stabiliteits- en Groeipact naar zijn hand kon zetten, zal opgeschrikt zijn door de berichten over het flexibeler malen van de afspraken. Flexibiliteit als eufemisme voor uitholling. Twintig jaar mislukte pogingen met strikte begrotingsafspraken in de Verenigde Staten hadden inzicht kunnen bieden in de dynamiek van dergelijke budgetafspraken..
De VS kende in de achterliggende jaren een krachtige beweging van burgers, pressiegroepen en politici die streefden naar zogenaamde TEL's, Tax- and Expenditure Limitations. Op de meest uiteenlopende manieren werd in diverse staten en op federaal niveau geprobeerd harde liefst wettelijke budgettaire normen tot stand te brengen. Dit nam uiteenlopende vormen aan. Bijvoorbeeld de maximale uitgavenstijging koppelen aan bevolkingsgroei. Of een wettelijk verbod om de onroerendzaakbelasting verder te verhogen. Of de plicht een sluitende begroting in te dienen. Maar behalve inhoudelijke 'limitations' werden ook obstakels in het besluitvormingsproces ingevoerd. Bijvoorbeeld de wettelijke regel dat belastingen alleen mochten worden verhoogd met een gekwalificeerde meerderheid van 2/3 of slechts na een positief referendum. Bestuurlijke vernieuwing genoeg in de States!
De eerste gelukte beperking was Proposition 13 in Californië, de geslaagde poging de onroerendzaakbelasting volledig te bevriezen. De meest cruciale strijd betrof een voorstel voor een grondwettelijke eis van een sluitende federale begroting.. Een keer stemde alleen de Amerikaanse Senaat in, enkele jaren later bij een gewijzigd voorstel alleen het Huis van Afgevaardigden. Maar het hele Congres stemde (nog) niet in met zo'n grondwettelijk eis tot een sluitende begroting.
Daaraan waren de ervaringen in Amerikaanse staten mede debet. Want het bleek toch geen sinecure om een mooi juridische verankerde budgettaire afspraak daadwerkelijk te handhaven. Onnoemelijk bleek in de praktijk de creativiteit van politici om onder de zelfaanvaarde regels vandaan te komen. De begroting die bij indiening sluitend was kon niet verhinderen dat in de rekening een groot gat gaapte tussen uitgaven en ontvangsten. Wanneer er bij de uitgaven echt geen ruimte meer was, ging men ver tot het financieren van beleid buiten de begroting om (debudgetteringen) of door dit te decentraliseren naar lagere overheden. Een wettelijk verbod de OZB te verhogen leidde tot voortdurende verhoging van andere belastingen. De eis met een gekwalificeerde meerderheid te besluiten kon opzij gezet worden met een gewone meerderheid. Toen onder Clinton weer eens een uitgavenlimiet was bereikt, bestempelde hij zelfs de kosten van de volkstelling in 2000 tot 'nooduitgaven', een geaccepteerde maar niet nader afgebakende uitzonderingscategorie. Met medeweten van het hele Congres.
Alles overziend kon iets worden geleerd uit de Amerikaanse pogingen TEL's te benutten. In goede tijden kunnen politici strenge regels beloven en invoeren, maar in economisch slechte tijden houdt dergelijke politieke zelfbinding nauwelijks stand. Dan worden politici, ook of : juist ministers van Financiën budgettaire Houdini's, die zichzelf eenvoudigweg bevrijden uit eerder zelf aangelegde ketens.
Alleen de goedgelovige, die nog dacht dat Gerrit Zalm de besluitvorming over het Stabiliteits- en Groeipact naar zijn hand kon zetten, zal opgeschrikt zijn door de berichten over het flexibeler malen van de afspraken. Flexibiliteit als eufemisme voor uitholling. Twintig jaar mislukte pogingen met strikte begrotingsafspraken in de Verenigde Staten hadden inzicht kunnen bieden in de dynamiek van dergelijke budgetafspraken..
De VS kende in de achterliggende jaren een krachtige beweging van burgers, pressiegroepen en politici die streefden naar zogenaamde TEL's, Tax- and Expenditure Limitations. Op de meest uiteenlopende manieren werd in diverse staten en op federaal niveau geprobeerd harde liefst wettelijke budgettaire normen tot stand te brengen. Dit nam uiteenlopende vormen aan. Bijvoorbeeld de maximale uitgavenstijging koppelen aan bevolkingsgroei. Of een wettelijk verbod om de onroerendzaakbelasting verder te verhogen. Of de plicht een sluitende begroting in te dienen. Maar behalve inhoudelijke 'limitations' werden ook obstakels in het besluitvormingsproces ingevoerd. Bijvoorbeeld de wettelijke regel dat belastingen alleen mochten worden verhoogd met een gekwalificeerde meerderheid van 2/3 of slechts na een positief referendum. Bestuurlijke vernieuwing genoeg in de States!
De eerste gelukte beperking was Proposition 13 in Californië, de geslaagde poging de onroerendzaakbelasting volledig te bevriezen. De meest cruciale strijd betrof een voorstel voor een grondwettelijke eis van een sluitende federale begroting.. Een keer stemde alleen de Amerikaanse Senaat in, enkele jaren later bij een gewijzigd voorstel alleen het Huis van Afgevaardigden. Maar het hele Congres stemde (nog) niet in met zo'n grondwettelijk eis tot een sluitende begroting.
Daaraan waren de ervaringen in Amerikaanse staten mede debet. Want het bleek toch geen sinecure om een mooi juridische verankerde budgettaire afspraak daadwerkelijk te handhaven. Onnoemelijk bleek in de praktijk de creativiteit van politici om onder de zelfaanvaarde regels vandaan te komen. De begroting die bij indiening sluitend was kon niet verhinderen dat in de rekening een groot gat gaapte tussen uitgaven en ontvangsten. Wanneer er bij de uitgaven echt geen ruimte meer was, ging men ver tot het financieren van beleid buiten de begroting om (debudgetteringen) of door dit te decentraliseren naar lagere overheden. Een wettelijk verbod de OZB te verhogen leidde tot voortdurende verhoging van andere belastingen. De eis met een gekwalificeerde meerderheid te besluiten kon opzij gezet worden met een gewone meerderheid. Toen onder Clinton weer eens een uitgavenlimiet was bereikt, bestempelde hij zelfs de kosten van de volkstelling in 2000 tot 'nooduitgaven', een geaccepteerde maar niet nader afgebakende uitzonderingscategorie. Met medeweten van het hele Congres.
Alles overziend kon iets worden geleerd uit de Amerikaanse pogingen TEL's te benutten. In goede tijden kunnen politici strenge regels beloven en invoeren, maar in economisch slechte tijden houdt dergelijke politieke zelfbinding nauwelijks stand. Dan worden politici, ook of : juist ministers van Financiën budgettaire Houdini's, die zichzelf eenvoudigweg bevrijden uit eerder zelf aangelegde ketens.
Benedictus over boekhouders
Column Binnenlads bestuur, 18 maart 2005
In ons staatsrecht figureren illustere personen; koning, president (van de Rekenkamer) en ministers, de laatste in soorten en maten. Hun rechten, bevoegdheden en plichten zijn doorgaans nauw omschreven, bijvoorbeeld hoe ze worden benoemd, gekozen of afgezet, wat en wanneer ze iets mogen en meer van dat. Maar aan de persoon zelf stellen we weinig eisen. Zo formuleert de Grondwet en de Comptabiliteitswet wel veel taken voor de minister van Financiën, maar of de persoon een karaktervaste kerel uit een stuk moet zijn (een vrouw hebben we nog nooit de huishoudportemonnee toevertrouwd) of dat een eersteklas lapzwans dit werk aankan, ons wetboek zwijgt.
Toch zou het goed zijn eens te formuleren over welke persoonlijke kwaliteiten schatkistbewaarders zouden moeten beschikken. Zeg maar in moderne managementtaal; hun competenties. Dat geldt niet alleen ministers, ook voor sleutelfiguren bij financiële directies of auditdiensten zouden competenties geformuleerd kunnen worden. En dan bedoel ik niet dat ze per se econoom of accountant moeten zijn. Tot schrik van veel accountants benoemde LNV enige jaren geleden een ervaren manager zonder RA-titel tot auditdirecteur. Scrupuleuze bestudering van de regels door opposanten leerde dat dit ook gewoon kon, de man deed het bovendien voortreffelijk. Ook directeuren financiën hoeven geen econoom te zijn of ervoor te hebben bijgeleerd. Toch is de vraag opportuun aan welke eisen ‘beancounters of Erbsenzähler’, de bijnaam van veel ‘boekhouders’ moeten voldoe.
Inspirerend bij het zoeken naar een antwoord is de bijna 1500 jaar oude Regel van Benedictus. Deze beschreef aan welke eisen de kellenaar, zeg maar de zakelijk leider van het klooster, moet voldoen. Trefzeker en nog steeds actueel, denk ik.
‘Als kellenaar van het klooster moet iemand met levenservaring gekozen worden, met een gerijpt karakter, nuchter en sober, niet arrogant, niet licht ontvlambaar en niet grof, niet traag en verkwistend maar godvrezend. Hij moet voor de gehele gemeenschap een vaderfiguur zijn”. Als de Franse minister van Financiën sober en niet verkwistend had geleefd, was hij vorige maand niet uit zijn Parijse appartement en uit zijn functie gezet.
‘Hij moet voor alles zorg dragen maar niets buiten de abt omdoen.’ Laten we in hedendaagse termen maar zeggen ‘het belang van het lijntje tussen Financiën en Algemene Zaken goed bewaken’.
‘Hij moet zich houden aan wat hem is opgedragen. Zijn broeders moet hij niet grieven. Mocht een broeder hem eventueel iets onredelijks vragen, dan moet hij hem niet krenken door hem vanuit de hoogte te benaderen, maar hij moet nederig en met opgave van redenen het onredelijke verzoek afwijzen’. Klink beter dan het huidige artikel hierover in de Comptabiliteitswet en bepaald esthetischer geformuleerd.
En een laatste aanwijzing van Benedictus: ‘Als de gemeenschap wat groter is, moet men hem ondersteuning geven. Met deze hulp moet hij de hem toevertrouwde taak met een gerust hart vervullen’. In onze tijd: de minister moet op zijn ambtenaren vertrouwen.
In ons staatsrecht figureren illustere personen; koning, president (van de Rekenkamer) en ministers, de laatste in soorten en maten. Hun rechten, bevoegdheden en plichten zijn doorgaans nauw omschreven, bijvoorbeeld hoe ze worden benoemd, gekozen of afgezet, wat en wanneer ze iets mogen en meer van dat. Maar aan de persoon zelf stellen we weinig eisen. Zo formuleert de Grondwet en de Comptabiliteitswet wel veel taken voor de minister van Financiën, maar of de persoon een karaktervaste kerel uit een stuk moet zijn (een vrouw hebben we nog nooit de huishoudportemonnee toevertrouwd) of dat een eersteklas lapzwans dit werk aankan, ons wetboek zwijgt.
Toch zou het goed zijn eens te formuleren over welke persoonlijke kwaliteiten schatkistbewaarders zouden moeten beschikken. Zeg maar in moderne managementtaal; hun competenties. Dat geldt niet alleen ministers, ook voor sleutelfiguren bij financiële directies of auditdiensten zouden competenties geformuleerd kunnen worden. En dan bedoel ik niet dat ze per se econoom of accountant moeten zijn. Tot schrik van veel accountants benoemde LNV enige jaren geleden een ervaren manager zonder RA-titel tot auditdirecteur. Scrupuleuze bestudering van de regels door opposanten leerde dat dit ook gewoon kon, de man deed het bovendien voortreffelijk. Ook directeuren financiën hoeven geen econoom te zijn of ervoor te hebben bijgeleerd. Toch is de vraag opportuun aan welke eisen ‘beancounters of Erbsenzähler’, de bijnaam van veel ‘boekhouders’ moeten voldoe.
Inspirerend bij het zoeken naar een antwoord is de bijna 1500 jaar oude Regel van Benedictus. Deze beschreef aan welke eisen de kellenaar, zeg maar de zakelijk leider van het klooster, moet voldoen. Trefzeker en nog steeds actueel, denk ik.
‘Als kellenaar van het klooster moet iemand met levenservaring gekozen worden, met een gerijpt karakter, nuchter en sober, niet arrogant, niet licht ontvlambaar en niet grof, niet traag en verkwistend maar godvrezend. Hij moet voor de gehele gemeenschap een vaderfiguur zijn”. Als de Franse minister van Financiën sober en niet verkwistend had geleefd, was hij vorige maand niet uit zijn Parijse appartement en uit zijn functie gezet.
‘Hij moet voor alles zorg dragen maar niets buiten de abt omdoen.’ Laten we in hedendaagse termen maar zeggen ‘het belang van het lijntje tussen Financiën en Algemene Zaken goed bewaken’.
‘Hij moet zich houden aan wat hem is opgedragen. Zijn broeders moet hij niet grieven. Mocht een broeder hem eventueel iets onredelijks vragen, dan moet hij hem niet krenken door hem vanuit de hoogte te benaderen, maar hij moet nederig en met opgave van redenen het onredelijke verzoek afwijzen’. Klink beter dan het huidige artikel hierover in de Comptabiliteitswet en bepaald esthetischer geformuleerd.
En een laatste aanwijzing van Benedictus: ‘Als de gemeenschap wat groter is, moet men hem ondersteuning geven. Met deze hulp moet hij de hem toevertrouwde taak met een gerust hart vervullen’. In onze tijd: de minister moet op zijn ambtenaren vertrouwen.
vrijdag, maart 04, 2005
Eén procent voor kunst.
Column Binnenlands Bestuur, 4 maart 2005
De VVD dicteerde vorige week het nieuws. De slaapvertrekken van Hirsi Ali, het pleidooi voor de doodstraf, de premierambities van Wiegel en als toetje het Liberaal Manifest. Daaruit was alvast een aantal ideetje gelekt om eerste reacties te peilen. Zoals het idee van één belastingtarief, de vlaktaks en het idee van een vaste bijdrage aan kunst van één procent van de overheidsuitgaven.
Zo’n norm voor een bepaalde hoogte van de uitgaven heeft aantrekkelijke kanten. De norm geeft houvast en zekerheid, omdat in goede en slechte tijden een stabiele omvang van bepaalde uitgaven wordt geborgd, uitgaven die in tijden van bezuinigingen anders kwetsbaar zouden zijn. Regelmatig wordt daarom, zoals nu door de VVD, gepoogd te komen tot normering van bepaalde uitgaven, op zichzelf een oude gewoonte.
Al lang geleden werd bijvoorbeeld het geven van tienden door burgers aan de charitas beschouwd als een redelijke afdracht, een praktijk die in christelijke kring nog steeds wordt geleerd, zij het minder geprakkiseerd. Deze bijbelse norm van tienden is zelfs tot ons fiscale stelsel doorgedrongen; giften zijn aftrekbaar tot maximaal tien procent van het inkomen. Meer geven mag altijd maar dat is geen bijbels gebod en fiscaal niet aftrekbaar. Is voor veel goede gevers die norm wel wat hoog, voor de echte gulle gevers is het ook een genadige norm; al ben je nog zo rijk, meer geven is niet geboden.
In deze fixatie schuilt ook het aantrekkelijke van budgettaire normen. Bij invoering wordt vaak een ambitieus niveau gekozen, maar de begrenzing tot dat bedrag kan ook het geweten vrijpleiten in tijden van overvloed. Aan bijvoorbeeld ontwikkelingssamenwerking geven we nooit genoeg om alle ellende te ledigen, maar wanneer we de afgesproken 0,8% geven pleiten we ons geweten vrij.
Toch zitten er addertjes onder het gras. Zo is er wel op gewezen dat landen die behoren tot de koplopers qua schoolprestaties niet minder dan 6% van het nationaal inkomen uitgeven aan onderwijs. Zou Nederland dat bedrag niet ook moeten besteden, zoals in onderwijskringen wel wordt bepleit? Voorheen haalde Nederland dit percentage wel maar het is gezakt tot minder dan 5%. Toch is zo’n 6-procent-streven voor onderwijsuitgaven betwistbaar. Koppeling van onderwijsuitgaven aan het nationaal inkomen houdt geen rekening met het aantal schoolgaande kinderen. Nu 6% nastreven is een ambitieus plan, maar het zou verspilling zijn in geval van teruglopende leerlingenaantallen en en juist weer te weinig ambitieus in geval van sterke bevolkingsgroei.
Maar het lastigst van begrotingsnormen is dat ze snel worden uitgehold en perverteren omdat definities zacht als boter zijn. Onze oude 1% norm voor ontwikkelingsuitgaven werd uitgehold doordat er oneigenlijke posten aan werden toegerekend, zoals Defensie-uitgaven en kosten voor opvang van asielzoekers.. Eén procent voor kunst zoals de VVD bepleit lijkt daarom een mooi streven, maar de definitie van kunstwerken zal als was zijn in de handen van politici. Alle bruggen, viaducten, tunnels, sluizen en stuwen in ons stelsel van wegen en vaarwegen zijn in het Haagse spraakgebruik immers ook kunstwerken. Zou de VVD dat bedoelen?
De VVD dicteerde vorige week het nieuws. De slaapvertrekken van Hirsi Ali, het pleidooi voor de doodstraf, de premierambities van Wiegel en als toetje het Liberaal Manifest. Daaruit was alvast een aantal ideetje gelekt om eerste reacties te peilen. Zoals het idee van één belastingtarief, de vlaktaks en het idee van een vaste bijdrage aan kunst van één procent van de overheidsuitgaven.
Zo’n norm voor een bepaalde hoogte van de uitgaven heeft aantrekkelijke kanten. De norm geeft houvast en zekerheid, omdat in goede en slechte tijden een stabiele omvang van bepaalde uitgaven wordt geborgd, uitgaven die in tijden van bezuinigingen anders kwetsbaar zouden zijn. Regelmatig wordt daarom, zoals nu door de VVD, gepoogd te komen tot normering van bepaalde uitgaven, op zichzelf een oude gewoonte.
Al lang geleden werd bijvoorbeeld het geven van tienden door burgers aan de charitas beschouwd als een redelijke afdracht, een praktijk die in christelijke kring nog steeds wordt geleerd, zij het minder geprakkiseerd. Deze bijbelse norm van tienden is zelfs tot ons fiscale stelsel doorgedrongen; giften zijn aftrekbaar tot maximaal tien procent van het inkomen. Meer geven mag altijd maar dat is geen bijbels gebod en fiscaal niet aftrekbaar. Is voor veel goede gevers die norm wel wat hoog, voor de echte gulle gevers is het ook een genadige norm; al ben je nog zo rijk, meer geven is niet geboden.
In deze fixatie schuilt ook het aantrekkelijke van budgettaire normen. Bij invoering wordt vaak een ambitieus niveau gekozen, maar de begrenzing tot dat bedrag kan ook het geweten vrijpleiten in tijden van overvloed. Aan bijvoorbeeld ontwikkelingssamenwerking geven we nooit genoeg om alle ellende te ledigen, maar wanneer we de afgesproken 0,8% geven pleiten we ons geweten vrij.
Toch zitten er addertjes onder het gras. Zo is er wel op gewezen dat landen die behoren tot de koplopers qua schoolprestaties niet minder dan 6% van het nationaal inkomen uitgeven aan onderwijs. Zou Nederland dat bedrag niet ook moeten besteden, zoals in onderwijskringen wel wordt bepleit? Voorheen haalde Nederland dit percentage wel maar het is gezakt tot minder dan 5%. Toch is zo’n 6-procent-streven voor onderwijsuitgaven betwistbaar. Koppeling van onderwijsuitgaven aan het nationaal inkomen houdt geen rekening met het aantal schoolgaande kinderen. Nu 6% nastreven is een ambitieus plan, maar het zou verspilling zijn in geval van teruglopende leerlingenaantallen en en juist weer te weinig ambitieus in geval van sterke bevolkingsgroei.
Maar het lastigst van begrotingsnormen is dat ze snel worden uitgehold en perverteren omdat definities zacht als boter zijn. Onze oude 1% norm voor ontwikkelingsuitgaven werd uitgehold doordat er oneigenlijke posten aan werden toegerekend, zoals Defensie-uitgaven en kosten voor opvang van asielzoekers.. Eén procent voor kunst zoals de VVD bepleit lijkt daarom een mooi streven, maar de definitie van kunstwerken zal als was zijn in de handen van politici. Alle bruggen, viaducten, tunnels, sluizen en stuwen in ons stelsel van wegen en vaarwegen zijn in het Haagse spraakgebruik immers ook kunstwerken. Zou de VVD dat bedoelen?
woensdag, februari 16, 2005
De poet slim verdelen
Column Binnenlands Bestuur, 18 februari 2005
Komende weken begint het spel om extra budget weer: dé kans voor departementen om Financiën, kabinet en Kamer ervan te overtuigen dat nieuwe beleidsvoorstellen het gevraagde extra geld waard zijn. Het is de typische overheidsvariant van de ‘beautycontest’.
Waar komt het extra geld uiteindelijk terecht? Wie is de schoonste? In een onderzoek naar de langjarige ontwikkeling van het budget op een groot aantal beleidsterreinen bleken extra middelen vaker te belanden bij gevestigde programma’s dan bij nieuwe. In tijden van bezuinigingen sneuvelden jongere programma’s veel vaker dan lang bestaande. Budgetallocatie blijkt een conservatief proces. De verklaring voor dit conservatisme is dat op gevestigde beleidsterreinen een hechte maatschappelijke coalitie bestaat die effectiever politieke steun weet te verwerven of behouden. Ten koste van nieuwe ideeën.
Zijn er alternatieven vormen van budgetallocatie, waarbij ook nieuwe ideeën een kans krijgen? Misschien wel. De Britse Treasury startte een aantal jaren geleden een aardig programma, de ‘Investment to Save Budget’. Uitvoeringsorganisaties mochten goed gemotiveerde investeringsvoorstellen aan de Treasury voorleggen. Die verdeelde de beschikbare miljoenen volgens de eenvoudige regel: voorstellen met de grootste kans op snel terugverdienen van de investering vielen in de prijzen. Bankje spelen kortom. Een slimme truc om renderende investeringen mogelijk te maken, zoals automatisering van tijdrovend administratieve processen. Nuttige maar op zich minder sexy projecten konden hierdoor toch worden uitgevoerd en sneuvelden niet in de lange weg binnen het eigen departement. Goed bedacht maar, het kan nog leuker, liet de BBC onlangs zien.
Ze zond de afgelopen weken ‘The Dragons Den’ uit, een programma waarin jonge ondernemers voor het oog van de camera enkele minuten de kans kregen om hun productidee en ondernemingsplan te presenteren aan een vijftal snel rijk geworden ondernemers. Die hingen achterover in fauteuils met naast hen tonnen aan cash geld. Wie de investeerders overtuigde, kreeg een pakketje aandelen een fikse stapel bankbiljetten mee, vaak ruim een ton, plus waardevol advies. Voordat het zover was werd de ondernemer in spe wel aan een kruisverhoor onderworpen. Werkte het product wel zo goed als voorgesteld? Welke markt kon worden bediend? Wat waren de marges? Had de ondernemer voldoende ervaring? Wilde hij (of vaak: zij) zich honderd procent inzetten? Wie na het spervuur van vragen niet vijf keer hoorde ‘I’m out’ kon binnen vijf minuten met een stapel cash de studiotrap afdalen. Dat lukte overigens maar een klein deel van de ondernemers in spe. Kolderieke producten of fantasieloze ondernemers vielen snel af, kansrijke ideeën van gedreven starters werden omarmd.
Ik zie het helemaal voor me, de beautycontest voor beleidsvoorstellen. Een bloedraad die de indiener van een nieuwe beleidsplan aanhoort, hem of haar het hemd van het lijf vraagt en binnen korte tijd duidelijkheid geeft: duim omhoog. Of omlaag natuurlijk.
Komende weken begint het spel om extra budget weer: dé kans voor departementen om Financiën, kabinet en Kamer ervan te overtuigen dat nieuwe beleidsvoorstellen het gevraagde extra geld waard zijn. Het is de typische overheidsvariant van de ‘beautycontest’.
Waar komt het extra geld uiteindelijk terecht? Wie is de schoonste? In een onderzoek naar de langjarige ontwikkeling van het budget op een groot aantal beleidsterreinen bleken extra middelen vaker te belanden bij gevestigde programma’s dan bij nieuwe. In tijden van bezuinigingen sneuvelden jongere programma’s veel vaker dan lang bestaande. Budgetallocatie blijkt een conservatief proces. De verklaring voor dit conservatisme is dat op gevestigde beleidsterreinen een hechte maatschappelijke coalitie bestaat die effectiever politieke steun weet te verwerven of behouden. Ten koste van nieuwe ideeën.
Zijn er alternatieven vormen van budgetallocatie, waarbij ook nieuwe ideeën een kans krijgen? Misschien wel. De Britse Treasury startte een aantal jaren geleden een aardig programma, de ‘Investment to Save Budget’. Uitvoeringsorganisaties mochten goed gemotiveerde investeringsvoorstellen aan de Treasury voorleggen. Die verdeelde de beschikbare miljoenen volgens de eenvoudige regel: voorstellen met de grootste kans op snel terugverdienen van de investering vielen in de prijzen. Bankje spelen kortom. Een slimme truc om renderende investeringen mogelijk te maken, zoals automatisering van tijdrovend administratieve processen. Nuttige maar op zich minder sexy projecten konden hierdoor toch worden uitgevoerd en sneuvelden niet in de lange weg binnen het eigen departement. Goed bedacht maar, het kan nog leuker, liet de BBC onlangs zien.
Ze zond de afgelopen weken ‘The Dragons Den’ uit, een programma waarin jonge ondernemers voor het oog van de camera enkele minuten de kans kregen om hun productidee en ondernemingsplan te presenteren aan een vijftal snel rijk geworden ondernemers. Die hingen achterover in fauteuils met naast hen tonnen aan cash geld. Wie de investeerders overtuigde, kreeg een pakketje aandelen een fikse stapel bankbiljetten mee, vaak ruim een ton, plus waardevol advies. Voordat het zover was werd de ondernemer in spe wel aan een kruisverhoor onderworpen. Werkte het product wel zo goed als voorgesteld? Welke markt kon worden bediend? Wat waren de marges? Had de ondernemer voldoende ervaring? Wilde hij (of vaak: zij) zich honderd procent inzetten? Wie na het spervuur van vragen niet vijf keer hoorde ‘I’m out’ kon binnen vijf minuten met een stapel cash de studiotrap afdalen. Dat lukte overigens maar een klein deel van de ondernemers in spe. Kolderieke producten of fantasieloze ondernemers vielen snel af, kansrijke ideeën van gedreven starters werden omarmd.
Ik zie het helemaal voor me, de beautycontest voor beleidsvoorstellen. Een bloedraad die de indiener van een nieuwe beleidsplan aanhoort, hem of haar het hemd van het lijf vraagt en binnen korte tijd duidelijkheid geeft: duim omhoog. Of omlaag natuurlijk.
vrijdag, februari 04, 2005
De prijs van verzelfstandiging
Column Binnenlands Bestuur , 4 februari 2005
Economen zoals Nobelprijswinnaar Ronald Coase, betogen dat de afweging tussen taken zelf uitvoeren of uitbesteden, afhangt van de transactiekosten voor en na de verzelfstandiging. De Nederlandse praktijk gedraagt zich echter niet volgens hun theorie. Vooral de kosten van toezicht blijven na verzelfstandiging vaak zo hoog, dat het zeer de vraag is of de verzelfstandiging wel loont.
Bij verzelfstandiging spelen drie soorten transactiekosten een rol. De eerste zijn de toezichtkosten. Dit zijn alle kosten van interne hiërarchie, beheersregels en andere bureaucratiekosten die een opdrachtgever maakt om een interne uitvoerder aan te sturen. De leidende idee is dat deze kosten na verzelfstandiging flink afnemen. Er wordt immers gestuurd op hoofdlijnen, zonder bemoeienis met de details van de uitvoering.
Een tweede kostengroep vormen ‘bonding costs’, de kosten die de uitvoerder maakt om de opdrachtgever of verantwoordelijke te behagen, bijvoorbeeld het glanzende jaarverslag en alle andere ‘kijk-eens-hoe-goed-we-bezig-zijn’ acties. Deze kosten lijken op te lopen na verzelfstandiging.
De derde kosten zijn het verlies van ‘residuele rechten’ door de opdrachtgever. Niet de opdrachtgever maar de uitvoerder profiteert van efficiencywinst. Het mogen houden van die winst is de prikkel voor de uitvoerder om doelmatigheid na te streven. Natuurlijk kan in een volgend contract de opdrachtgever meeprofiteren van gestegen doelmatigheid. Hij kan een lagere prijs bedingen, zodat deze opbrengsten vaak niet structureel zijn. Ontnemen is echter geen sinecure. Toen bijvoorbeeld het Kadaster door de hausse op de woning- en hypotheekmarkt mooie jaarresultaten liet zien en flink vermogen vormde, kon het ministerie van Vrom noch het kabinet hier aankomen. Voor de verzelfstandiging zouden deze extra opbrengsten direct aan de schatkist ofwel de belastingbetaler zijn toegekomen, zo ze zouden zijn ontstaan natuurlijk. Vrom kon nu slechts iets rechtzetten door als regelgever fikse tariefsverlagingen door te voeren. Daarnaast liet Vrom het vermogen slinken door het kadaster opdracht te geven in de huidige mindere jaren met verlies te werken.
De daling van toezichtkosten moet per saldo dus opwegen tegen hogere ‘bonding costs’ en verlies aan residuele rechten. Dan pas is verzelfstandiging profijtelijk. En dat lukt niet goed.
Positief is dat uitvoerders zoeken naar andere verantwoordingsvormen. In geval van horizontale verantwoording berichten uitvoerders aan pers, publiek en politiek hoe zij hebben gepresteerd. Over kwaliteit- en kostenontwikkeling, over geleverde prestaties vergeleken met anderen, over de wijze waarop men ‘maatschappelijk verantwoord’ onderneemt, zie bijvoorbeeld www.publiekverantwoorden.nl . Bestuurskundigen berichten echter steeds vaker dat de omvang van de verticale verantwoordingsplicht van uitvoeringsorganisaties na verzelfstandiging niet wordt beperkt, alle horizontale vormen ten spijt. Omdat politiek verantwoordelijken nog steeds worden aangesproken op de details van de uitvoering wensen ze ook na verzelfstandiging gedetailleerd toezicht en inzicht in uitvoeringsdetails. Horizontale verantwoordingsvormen zijn er wel bijgekomen, maar beperken nog geenszins de verticale verantwoording.
Meer vertrouwen in uitvoeringsorganisaties, afstand van de politiek van uitvoeringsdetails en benutting van horizontale verantwoording als gedeeltelijke vervanging van verticaal toezicht zou pas echt helpen.
Economen zoals Nobelprijswinnaar Ronald Coase, betogen dat de afweging tussen taken zelf uitvoeren of uitbesteden, afhangt van de transactiekosten voor en na de verzelfstandiging. De Nederlandse praktijk gedraagt zich echter niet volgens hun theorie. Vooral de kosten van toezicht blijven na verzelfstandiging vaak zo hoog, dat het zeer de vraag is of de verzelfstandiging wel loont.
Bij verzelfstandiging spelen drie soorten transactiekosten een rol. De eerste zijn de toezichtkosten. Dit zijn alle kosten van interne hiërarchie, beheersregels en andere bureaucratiekosten die een opdrachtgever maakt om een interne uitvoerder aan te sturen. De leidende idee is dat deze kosten na verzelfstandiging flink afnemen. Er wordt immers gestuurd op hoofdlijnen, zonder bemoeienis met de details van de uitvoering.
Een tweede kostengroep vormen ‘bonding costs’, de kosten die de uitvoerder maakt om de opdrachtgever of verantwoordelijke te behagen, bijvoorbeeld het glanzende jaarverslag en alle andere ‘kijk-eens-hoe-goed-we-bezig-zijn’ acties. Deze kosten lijken op te lopen na verzelfstandiging.
De derde kosten zijn het verlies van ‘residuele rechten’ door de opdrachtgever. Niet de opdrachtgever maar de uitvoerder profiteert van efficiencywinst. Het mogen houden van die winst is de prikkel voor de uitvoerder om doelmatigheid na te streven. Natuurlijk kan in een volgend contract de opdrachtgever meeprofiteren van gestegen doelmatigheid. Hij kan een lagere prijs bedingen, zodat deze opbrengsten vaak niet structureel zijn. Ontnemen is echter geen sinecure. Toen bijvoorbeeld het Kadaster door de hausse op de woning- en hypotheekmarkt mooie jaarresultaten liet zien en flink vermogen vormde, kon het ministerie van Vrom noch het kabinet hier aankomen. Voor de verzelfstandiging zouden deze extra opbrengsten direct aan de schatkist ofwel de belastingbetaler zijn toegekomen, zo ze zouden zijn ontstaan natuurlijk. Vrom kon nu slechts iets rechtzetten door als regelgever fikse tariefsverlagingen door te voeren. Daarnaast liet Vrom het vermogen slinken door het kadaster opdracht te geven in de huidige mindere jaren met verlies te werken.
De daling van toezichtkosten moet per saldo dus opwegen tegen hogere ‘bonding costs’ en verlies aan residuele rechten. Dan pas is verzelfstandiging profijtelijk. En dat lukt niet goed.
Positief is dat uitvoerders zoeken naar andere verantwoordingsvormen. In geval van horizontale verantwoording berichten uitvoerders aan pers, publiek en politiek hoe zij hebben gepresteerd. Over kwaliteit- en kostenontwikkeling, over geleverde prestaties vergeleken met anderen, over de wijze waarop men ‘maatschappelijk verantwoord’ onderneemt, zie bijvoorbeeld www.publiekverantwoorden.nl . Bestuurskundigen berichten echter steeds vaker dat de omvang van de verticale verantwoordingsplicht van uitvoeringsorganisaties na verzelfstandiging niet wordt beperkt, alle horizontale vormen ten spijt. Omdat politiek verantwoordelijken nog steeds worden aangesproken op de details van de uitvoering wensen ze ook na verzelfstandiging gedetailleerd toezicht en inzicht in uitvoeringsdetails. Horizontale verantwoordingsvormen zijn er wel bijgekomen, maar beperken nog geenszins de verticale verantwoording.
Meer vertrouwen in uitvoeringsorganisaties, afstand van de politiek van uitvoeringsdetails en benutting van horizontale verantwoording als gedeeltelijke vervanging van verticaal toezicht zou pas echt helpen.
woensdag, januari 19, 2005
Vermogen voor het goede doel
Column Binnenlands Bestuur, 21 januari 2005
Doet het er toe, wat goede doelenorganisaties op de bank hebben staan? Moeten ze net als andere organisaties het eigen voortbestaan borgen met een appeltje voor de dorst? Of komen ze daardoor te ver af te staan van de opvattingen van donateurs? Op www.geef.nl staat een overzicht welk percentage de vele honderden charitatieve organisaties daadwerkelijk hebben besteed aan de beoogde doelen in de achterliggende jaren, de ‘oppotratio’. Het is schrikbarend. Natuurlijk, een groot legaat dat wordt ontvangen in de week voor kerst kan niet direct worden besteed. Maar 5 jaar lang een kwart (of meer!) van de ontvangsten oppotten, is bedenkelijk en leidt tot een te grote vermogensvorming. Helaas staan er gerenommeerde organisaties in de lijst die de laatste 5 jaar gemiddeld minder dan 80% van de ontvangsten hebben uitgegeven en daarmee een hele jaaromzet hebben opgepot.
Wanneer deze organisaties worden bekeken door een economische bril, is het verdedigbaar te zorgen voor een zeker weerstandsvermogen. Zo kan ontslag van een dure directeur, te betalen schadevergoeding na een verloren rechtszaak of zelfs het vertrek van een kwart van de donateurs na het innemen van een radicaal standpunt hen niet de kop kosten. Bovendien zorgt een reservepotje ervoor dat noodzakelijke acties, bijvoorbeeld na het uitbreken van een ramp, snel opgestart kunnen worden. Noodhulp zou niet moeten hoeven wachten op tv-avondjes en ook bij drie tsunamies in een jaar zou men willen kunnen blijven helpen. Zo bezien is het verdedigbaar dat geld wordt opgepot, dat enige middelen worden geparkeerd of belegd in onroerend goed, landerijen obligaties of aandelen. Misschien geen aandelen van bedrijven met wie men zelf de degens kruist maar ook dan blijven er genoeg bedrijven over. Een organisatie die hier niet op let, wordt slecht gemanaged en verdient mijn steunt niet. Maar hoeveel oppotten is verdedigbaar? Anderhalve jaaromzet zoals een commissie van wijzen eens voorstelde ?
De schaduwzijde van oppotten is dat dit ertoe kan leiden dat donateurs terughoudender worden om middelen aan organisaties toe te vertrouwen, juist omdat men oppot. Waarom een kerk blijven doneren die een jaaromzet aan landerijen bezit via ooit ontvangen legaten? Of kinderen statiegeld laten sparen voor een milieuorganisatie die voor miljoenen op de bank heeft. Wat te denken van een onderzoeksstichting die fors in aandelen belegt? ‘Dan kan men het geld beter niet of elders doneren’, kan het gevoel van goede gevers worden. Bovendien maken beleggingen organisaties kwetsbaar en wordt een waardedaling van hun vermogen als gevolg van mislukte investeringen in bedrijven en projecten hen dubbel aangerekend; economisch en moreel. Vanuit een stakeholdersbenadering ligt het oppotten van teveel geld daarom juist niet voor de hand. Vermogensvorming moet worden beperkt, tot hooguit een halve jaaromzet gecombineerd met een conservatief beleggingsbeleid. Dat voorkomt reputatieverlies bij mislukte investeringen en nog belangrijker, verlies van de gunst van goede gevers. De toenemende transparantie, dankzij website als www.geef.nl en de www.donateursvereniging.nl kan wel eens flinke gevolgen gaan hebben voor de jaarlijkse miljardendonaties.
Doet het er toe, wat goede doelenorganisaties op de bank hebben staan? Moeten ze net als andere organisaties het eigen voortbestaan borgen met een appeltje voor de dorst? Of komen ze daardoor te ver af te staan van de opvattingen van donateurs? Op www.geef.nl staat een overzicht welk percentage de vele honderden charitatieve organisaties daadwerkelijk hebben besteed aan de beoogde doelen in de achterliggende jaren, de ‘oppotratio’. Het is schrikbarend. Natuurlijk, een groot legaat dat wordt ontvangen in de week voor kerst kan niet direct worden besteed. Maar 5 jaar lang een kwart (of meer!) van de ontvangsten oppotten, is bedenkelijk en leidt tot een te grote vermogensvorming. Helaas staan er gerenommeerde organisaties in de lijst die de laatste 5 jaar gemiddeld minder dan 80% van de ontvangsten hebben uitgegeven en daarmee een hele jaaromzet hebben opgepot.
Wanneer deze organisaties worden bekeken door een economische bril, is het verdedigbaar te zorgen voor een zeker weerstandsvermogen. Zo kan ontslag van een dure directeur, te betalen schadevergoeding na een verloren rechtszaak of zelfs het vertrek van een kwart van de donateurs na het innemen van een radicaal standpunt hen niet de kop kosten. Bovendien zorgt een reservepotje ervoor dat noodzakelijke acties, bijvoorbeeld na het uitbreken van een ramp, snel opgestart kunnen worden. Noodhulp zou niet moeten hoeven wachten op tv-avondjes en ook bij drie tsunamies in een jaar zou men willen kunnen blijven helpen. Zo bezien is het verdedigbaar dat geld wordt opgepot, dat enige middelen worden geparkeerd of belegd in onroerend goed, landerijen obligaties of aandelen. Misschien geen aandelen van bedrijven met wie men zelf de degens kruist maar ook dan blijven er genoeg bedrijven over. Een organisatie die hier niet op let, wordt slecht gemanaged en verdient mijn steunt niet. Maar hoeveel oppotten is verdedigbaar? Anderhalve jaaromzet zoals een commissie van wijzen eens voorstelde ?
De schaduwzijde van oppotten is dat dit ertoe kan leiden dat donateurs terughoudender worden om middelen aan organisaties toe te vertrouwen, juist omdat men oppot. Waarom een kerk blijven doneren die een jaaromzet aan landerijen bezit via ooit ontvangen legaten? Of kinderen statiegeld laten sparen voor een milieuorganisatie die voor miljoenen op de bank heeft. Wat te denken van een onderzoeksstichting die fors in aandelen belegt? ‘Dan kan men het geld beter niet of elders doneren’, kan het gevoel van goede gevers worden. Bovendien maken beleggingen organisaties kwetsbaar en wordt een waardedaling van hun vermogen als gevolg van mislukte investeringen in bedrijven en projecten hen dubbel aangerekend; economisch en moreel. Vanuit een stakeholdersbenadering ligt het oppotten van teveel geld daarom juist niet voor de hand. Vermogensvorming moet worden beperkt, tot hooguit een halve jaaromzet gecombineerd met een conservatief beleggingsbeleid. Dat voorkomt reputatieverlies bij mislukte investeringen en nog belangrijker, verlies van de gunst van goede gevers. De toenemende transparantie, dankzij website als www.geef.nl en de www.donateursvereniging.nl kan wel eens flinke gevolgen gaan hebben voor de jaarlijkse miljardendonaties.
maandag, januari 03, 2005
Begroting en kalenderjaar
Column Binnenlands Bestuur, dd 7 januari 2005
Hoewel de Eerste Kamer de begrotingen 2005 (nog lang) niet heeft goedgekeurd, zijn de departementen deze week begonnen met het uitgeven van de geraamde 135 miljard euro, ofwel 2,5 miljard per week. Begrotingen zijn gerelateerd aan de jaarkalender maar de vraag is waarom begroting en kalenderjaar zo nauw verbonden zijn. Veel beleid heeft immers een heel andere tijdshorizon en zelden zal binnen een jaar of zelfs enkele jaren blijken wat de genomen beslissing waard is. Rotterdamse voorstanders van bijvoorbeeld de Betuwelijn lijken soms op middeleeuwse kathedralenbouwers; zelf weten ze dat ze een positieve rentabiliteit niet meer zullen meemaken, maar ze lijken te bouwen voor de eeuwigheid, volgende generaties zullen hen dankbaar zijn, horen we wel.
Van oudsher is het begrotingsjaar verbonden met de seizoenen, van zaaien en oogsten, waarna afhankelijk van de opbrengst nieuwe plannen konden worden gemaakt. Omdat door de eeuwen heen andere inkomstenbronnen belangrijker zijn geworden dan agrarische opbrengsten, hebben veel landen inmiddels het kalenderjaar gekozen als begrotingsjaar. Zo hebben recent van westerse donaties afhankelijke derde-wereldlanden deze stap richting jaarkalender gezet, omdat ze teren op per kalenderjaar verstrekte westerse ontwikkelingsgelden. Maar waarom hangen budgettaire beslissingen eigenlijk aan het jaarstelsel ? Soms is een jaarbenadering namelijk te kort, soms juist veel te lang.
Eigenlijk is een jaar heel lang voor begrotingsbeslissingen. Tussen het moment van opstellen van de begroting, wat een jaar voor het uitgaven aanvangt, en het verantwoorden over de uitgaven verandert zoveel, dat het autorisatierecht en de doelmatige besteding van geld zonder tussentijdse aanpassingen onder druk zou komen te staan. Het parlement moet steeds weten wat de actuele ramingen zijn en verschuivingen tussen beleidsterreinen vooraf kunnen autoriseren. Maar budgetbeheerders moeten met een zekere flexibiliteit kunnen inspelen op veranderende omstandigheden. De na de tsunami noodzakelijke en omvangrijke noodhulp laat zich niet plannen.
Er zijn verschillende oplossingen voor dit probleem uitgeprobeerd. Zo is ooit naast de gewone uitgavenposten een rijksbrede reserve aangehouden om onvoorziene uitgaven te financieren. Dit is een flexibele oplossing maar er zijn twee bezwaren. Het parlement heeft onvoldoende invloed op de besteding en ten tweede lokken reserves strategische gedrag uit. Een andere optie is om zonodig toch extra tussentijdse uitgaven te doen, zonder budgettaire herschikkingen, en het saldo van uitgaven en ontvangsten vrijer te laten fluctueren. Deze optie, onderdeel van de ideaaltypische Zalm-normatiek, kent een land eigenlijk alleen als het ver verwijderd is van de 3% EMU-tekortnorm. Die luxe kennen weinig landen, Nederland zeker niet. Onontkoombaar is daarom dat binnen een jaar tussentijdse bijstellingmomenten zijn, waarbij eerder onvoorziene uitgaven, of tegenvallende ontvangsten via herschikkingen worden ingepast. In het buitenland zijn wel wat vrijere vormen uitgeprobeerd, zoals strikte jaardiscipline op gebudgetteerde uitgaven gecombineerd met acceptatie van jaarfluctuaties op open-einderegelingen, zoals de Amerikaanse Federale overheid al jaren kent.
De sleutel van alle budgettaire sturing blijft betrouwbare bestuurlijke budgettaire informatie. De komende maanden zal blijken of gemeenten en rijk samen in staat zullen blijken betrouwbare informatie te presenteren over het EMU-saldo in het achterliggende en lopende jaar. Slechtere informatieverstrekking dan de achterliggende twee jaar kan toch bijna niet ?
Hoewel de Eerste Kamer de begrotingen 2005 (nog lang) niet heeft goedgekeurd, zijn de departementen deze week begonnen met het uitgeven van de geraamde 135 miljard euro, ofwel 2,5 miljard per week. Begrotingen zijn gerelateerd aan de jaarkalender maar de vraag is waarom begroting en kalenderjaar zo nauw verbonden zijn. Veel beleid heeft immers een heel andere tijdshorizon en zelden zal binnen een jaar of zelfs enkele jaren blijken wat de genomen beslissing waard is. Rotterdamse voorstanders van bijvoorbeeld de Betuwelijn lijken soms op middeleeuwse kathedralenbouwers; zelf weten ze dat ze een positieve rentabiliteit niet meer zullen meemaken, maar ze lijken te bouwen voor de eeuwigheid, volgende generaties zullen hen dankbaar zijn, horen we wel.
Van oudsher is het begrotingsjaar verbonden met de seizoenen, van zaaien en oogsten, waarna afhankelijk van de opbrengst nieuwe plannen konden worden gemaakt. Omdat door de eeuwen heen andere inkomstenbronnen belangrijker zijn geworden dan agrarische opbrengsten, hebben veel landen inmiddels het kalenderjaar gekozen als begrotingsjaar. Zo hebben recent van westerse donaties afhankelijke derde-wereldlanden deze stap richting jaarkalender gezet, omdat ze teren op per kalenderjaar verstrekte westerse ontwikkelingsgelden. Maar waarom hangen budgettaire beslissingen eigenlijk aan het jaarstelsel ? Soms is een jaarbenadering namelijk te kort, soms juist veel te lang.
Eigenlijk is een jaar heel lang voor begrotingsbeslissingen. Tussen het moment van opstellen van de begroting, wat een jaar voor het uitgaven aanvangt, en het verantwoorden over de uitgaven verandert zoveel, dat het autorisatierecht en de doelmatige besteding van geld zonder tussentijdse aanpassingen onder druk zou komen te staan. Het parlement moet steeds weten wat de actuele ramingen zijn en verschuivingen tussen beleidsterreinen vooraf kunnen autoriseren. Maar budgetbeheerders moeten met een zekere flexibiliteit kunnen inspelen op veranderende omstandigheden. De na de tsunami noodzakelijke en omvangrijke noodhulp laat zich niet plannen.
Er zijn verschillende oplossingen voor dit probleem uitgeprobeerd. Zo is ooit naast de gewone uitgavenposten een rijksbrede reserve aangehouden om onvoorziene uitgaven te financieren. Dit is een flexibele oplossing maar er zijn twee bezwaren. Het parlement heeft onvoldoende invloed op de besteding en ten tweede lokken reserves strategische gedrag uit. Een andere optie is om zonodig toch extra tussentijdse uitgaven te doen, zonder budgettaire herschikkingen, en het saldo van uitgaven en ontvangsten vrijer te laten fluctueren. Deze optie, onderdeel van de ideaaltypische Zalm-normatiek, kent een land eigenlijk alleen als het ver verwijderd is van de 3% EMU-tekortnorm. Die luxe kennen weinig landen, Nederland zeker niet. Onontkoombaar is daarom dat binnen een jaar tussentijdse bijstellingmomenten zijn, waarbij eerder onvoorziene uitgaven, of tegenvallende ontvangsten via herschikkingen worden ingepast. In het buitenland zijn wel wat vrijere vormen uitgeprobeerd, zoals strikte jaardiscipline op gebudgetteerde uitgaven gecombineerd met acceptatie van jaarfluctuaties op open-einderegelingen, zoals de Amerikaanse Federale overheid al jaren kent.
De sleutel van alle budgettaire sturing blijft betrouwbare bestuurlijke budgettaire informatie. De komende maanden zal blijken of gemeenten en rijk samen in staat zullen blijken betrouwbare informatie te presenteren over het EMU-saldo in het achterliggende en lopende jaar. Slechtere informatieverstrekking dan de achterliggende twee jaar kan toch bijna niet ?
Abonneren op:
Posts (Atom)