Column Binnenlands Bestuur, 18 februari 2005
Komende weken begint het spel om extra budget weer: dé kans voor departementen om Financiën, kabinet en Kamer ervan te overtuigen dat nieuwe beleidsvoorstellen het gevraagde extra geld waard zijn. Het is de typische overheidsvariant van de ‘beautycontest’.
Waar komt het extra geld uiteindelijk terecht? Wie is de schoonste? In een onderzoek naar de langjarige ontwikkeling van het budget op een groot aantal beleidsterreinen bleken extra middelen vaker te belanden bij gevestigde programma’s dan bij nieuwe. In tijden van bezuinigingen sneuvelden jongere programma’s veel vaker dan lang bestaande. Budgetallocatie blijkt een conservatief proces. De verklaring voor dit conservatisme is dat op gevestigde beleidsterreinen een hechte maatschappelijke coalitie bestaat die effectiever politieke steun weet te verwerven of behouden. Ten koste van nieuwe ideeën.
Zijn er alternatieven vormen van budgetallocatie, waarbij ook nieuwe ideeën een kans krijgen? Misschien wel. De Britse Treasury startte een aantal jaren geleden een aardig programma, de ‘Investment to Save Budget’. Uitvoeringsorganisaties mochten goed gemotiveerde investeringsvoorstellen aan de Treasury voorleggen. Die verdeelde de beschikbare miljoenen volgens de eenvoudige regel: voorstellen met de grootste kans op snel terugverdienen van de investering vielen in de prijzen. Bankje spelen kortom. Een slimme truc om renderende investeringen mogelijk te maken, zoals automatisering van tijdrovend administratieve processen. Nuttige maar op zich minder sexy projecten konden hierdoor toch worden uitgevoerd en sneuvelden niet in de lange weg binnen het eigen departement. Goed bedacht maar, het kan nog leuker, liet de BBC onlangs zien.
Ze zond de afgelopen weken ‘The Dragons Den’ uit, een programma waarin jonge ondernemers voor het oog van de camera enkele minuten de kans kregen om hun productidee en ondernemingsplan te presenteren aan een vijftal snel rijk geworden ondernemers. Die hingen achterover in fauteuils met naast hen tonnen aan cash geld. Wie de investeerders overtuigde, kreeg een pakketje aandelen een fikse stapel bankbiljetten mee, vaak ruim een ton, plus waardevol advies. Voordat het zover was werd de ondernemer in spe wel aan een kruisverhoor onderworpen. Werkte het product wel zo goed als voorgesteld? Welke markt kon worden bediend? Wat waren de marges? Had de ondernemer voldoende ervaring? Wilde hij (of vaak: zij) zich honderd procent inzetten? Wie na het spervuur van vragen niet vijf keer hoorde ‘I’m out’ kon binnen vijf minuten met een stapel cash de studiotrap afdalen. Dat lukte overigens maar een klein deel van de ondernemers in spe. Kolderieke producten of fantasieloze ondernemers vielen snel af, kansrijke ideeën van gedreven starters werden omarmd.
Ik zie het helemaal voor me, de beautycontest voor beleidsvoorstellen. Een bloedraad die de indiener van een nieuwe beleidsplan aanhoort, hem of haar het hemd van het lijf vraagt en binnen korte tijd duidelijkheid geeft: duim omhoog. Of omlaag natuurlijk.
woensdag, februari 16, 2005
vrijdag, februari 04, 2005
De prijs van verzelfstandiging
Column Binnenlands Bestuur , 4 februari 2005
Economen zoals Nobelprijswinnaar Ronald Coase, betogen dat de afweging tussen taken zelf uitvoeren of uitbesteden, afhangt van de transactiekosten voor en na de verzelfstandiging. De Nederlandse praktijk gedraagt zich echter niet volgens hun theorie. Vooral de kosten van toezicht blijven na verzelfstandiging vaak zo hoog, dat het zeer de vraag is of de verzelfstandiging wel loont.
Bij verzelfstandiging spelen drie soorten transactiekosten een rol. De eerste zijn de toezichtkosten. Dit zijn alle kosten van interne hiërarchie, beheersregels en andere bureaucratiekosten die een opdrachtgever maakt om een interne uitvoerder aan te sturen. De leidende idee is dat deze kosten na verzelfstandiging flink afnemen. Er wordt immers gestuurd op hoofdlijnen, zonder bemoeienis met de details van de uitvoering.
Een tweede kostengroep vormen ‘bonding costs’, de kosten die de uitvoerder maakt om de opdrachtgever of verantwoordelijke te behagen, bijvoorbeeld het glanzende jaarverslag en alle andere ‘kijk-eens-hoe-goed-we-bezig-zijn’ acties. Deze kosten lijken op te lopen na verzelfstandiging.
De derde kosten zijn het verlies van ‘residuele rechten’ door de opdrachtgever. Niet de opdrachtgever maar de uitvoerder profiteert van efficiencywinst. Het mogen houden van die winst is de prikkel voor de uitvoerder om doelmatigheid na te streven. Natuurlijk kan in een volgend contract de opdrachtgever meeprofiteren van gestegen doelmatigheid. Hij kan een lagere prijs bedingen, zodat deze opbrengsten vaak niet structureel zijn. Ontnemen is echter geen sinecure. Toen bijvoorbeeld het Kadaster door de hausse op de woning- en hypotheekmarkt mooie jaarresultaten liet zien en flink vermogen vormde, kon het ministerie van Vrom noch het kabinet hier aankomen. Voor de verzelfstandiging zouden deze extra opbrengsten direct aan de schatkist ofwel de belastingbetaler zijn toegekomen, zo ze zouden zijn ontstaan natuurlijk. Vrom kon nu slechts iets rechtzetten door als regelgever fikse tariefsverlagingen door te voeren. Daarnaast liet Vrom het vermogen slinken door het kadaster opdracht te geven in de huidige mindere jaren met verlies te werken.
De daling van toezichtkosten moet per saldo dus opwegen tegen hogere ‘bonding costs’ en verlies aan residuele rechten. Dan pas is verzelfstandiging profijtelijk. En dat lukt niet goed.
Positief is dat uitvoerders zoeken naar andere verantwoordingsvormen. In geval van horizontale verantwoording berichten uitvoerders aan pers, publiek en politiek hoe zij hebben gepresteerd. Over kwaliteit- en kostenontwikkeling, over geleverde prestaties vergeleken met anderen, over de wijze waarop men ‘maatschappelijk verantwoord’ onderneemt, zie bijvoorbeeld www.publiekverantwoorden.nl . Bestuurskundigen berichten echter steeds vaker dat de omvang van de verticale verantwoordingsplicht van uitvoeringsorganisaties na verzelfstandiging niet wordt beperkt, alle horizontale vormen ten spijt. Omdat politiek verantwoordelijken nog steeds worden aangesproken op de details van de uitvoering wensen ze ook na verzelfstandiging gedetailleerd toezicht en inzicht in uitvoeringsdetails. Horizontale verantwoordingsvormen zijn er wel bijgekomen, maar beperken nog geenszins de verticale verantwoording.
Meer vertrouwen in uitvoeringsorganisaties, afstand van de politiek van uitvoeringsdetails en benutting van horizontale verantwoording als gedeeltelijke vervanging van verticaal toezicht zou pas echt helpen.
Economen zoals Nobelprijswinnaar Ronald Coase, betogen dat de afweging tussen taken zelf uitvoeren of uitbesteden, afhangt van de transactiekosten voor en na de verzelfstandiging. De Nederlandse praktijk gedraagt zich echter niet volgens hun theorie. Vooral de kosten van toezicht blijven na verzelfstandiging vaak zo hoog, dat het zeer de vraag is of de verzelfstandiging wel loont.
Bij verzelfstandiging spelen drie soorten transactiekosten een rol. De eerste zijn de toezichtkosten. Dit zijn alle kosten van interne hiërarchie, beheersregels en andere bureaucratiekosten die een opdrachtgever maakt om een interne uitvoerder aan te sturen. De leidende idee is dat deze kosten na verzelfstandiging flink afnemen. Er wordt immers gestuurd op hoofdlijnen, zonder bemoeienis met de details van de uitvoering.
Een tweede kostengroep vormen ‘bonding costs’, de kosten die de uitvoerder maakt om de opdrachtgever of verantwoordelijke te behagen, bijvoorbeeld het glanzende jaarverslag en alle andere ‘kijk-eens-hoe-goed-we-bezig-zijn’ acties. Deze kosten lijken op te lopen na verzelfstandiging.
De derde kosten zijn het verlies van ‘residuele rechten’ door de opdrachtgever. Niet de opdrachtgever maar de uitvoerder profiteert van efficiencywinst. Het mogen houden van die winst is de prikkel voor de uitvoerder om doelmatigheid na te streven. Natuurlijk kan in een volgend contract de opdrachtgever meeprofiteren van gestegen doelmatigheid. Hij kan een lagere prijs bedingen, zodat deze opbrengsten vaak niet structureel zijn. Ontnemen is echter geen sinecure. Toen bijvoorbeeld het Kadaster door de hausse op de woning- en hypotheekmarkt mooie jaarresultaten liet zien en flink vermogen vormde, kon het ministerie van Vrom noch het kabinet hier aankomen. Voor de verzelfstandiging zouden deze extra opbrengsten direct aan de schatkist ofwel de belastingbetaler zijn toegekomen, zo ze zouden zijn ontstaan natuurlijk. Vrom kon nu slechts iets rechtzetten door als regelgever fikse tariefsverlagingen door te voeren. Daarnaast liet Vrom het vermogen slinken door het kadaster opdracht te geven in de huidige mindere jaren met verlies te werken.
De daling van toezichtkosten moet per saldo dus opwegen tegen hogere ‘bonding costs’ en verlies aan residuele rechten. Dan pas is verzelfstandiging profijtelijk. En dat lukt niet goed.
Positief is dat uitvoerders zoeken naar andere verantwoordingsvormen. In geval van horizontale verantwoording berichten uitvoerders aan pers, publiek en politiek hoe zij hebben gepresteerd. Over kwaliteit- en kostenontwikkeling, over geleverde prestaties vergeleken met anderen, over de wijze waarop men ‘maatschappelijk verantwoord’ onderneemt, zie bijvoorbeeld www.publiekverantwoorden.nl . Bestuurskundigen berichten echter steeds vaker dat de omvang van de verticale verantwoordingsplicht van uitvoeringsorganisaties na verzelfstandiging niet wordt beperkt, alle horizontale vormen ten spijt. Omdat politiek verantwoordelijken nog steeds worden aangesproken op de details van de uitvoering wensen ze ook na verzelfstandiging gedetailleerd toezicht en inzicht in uitvoeringsdetails. Horizontale verantwoordingsvormen zijn er wel bijgekomen, maar beperken nog geenszins de verticale verantwoording.
Meer vertrouwen in uitvoeringsorganisaties, afstand van de politiek van uitvoeringsdetails en benutting van horizontale verantwoording als gedeeltelijke vervanging van verticaal toezicht zou pas echt helpen.
Abonneren op:
Posts (Atom)