Column Binnenlands Bestuur dd 1 april 2005
Alleen de goedgelovige, die nog dacht dat Gerrit Zalm de besluitvorming over het Stabiliteits- en Groeipact naar zijn hand kon zetten, zal opgeschrikt zijn door de berichten over het flexibeler malen van de afspraken. Flexibiliteit als eufemisme voor uitholling. Twintig jaar mislukte pogingen met strikte begrotingsafspraken in de Verenigde Staten hadden inzicht kunnen bieden in de dynamiek van dergelijke budgetafspraken..
De VS kende in de achterliggende jaren een krachtige beweging van burgers, pressiegroepen en politici die streefden naar zogenaamde TEL's, Tax- and Expenditure Limitations. Op de meest uiteenlopende manieren werd in diverse staten en op federaal niveau geprobeerd harde liefst wettelijke budgettaire normen tot stand te brengen. Dit nam uiteenlopende vormen aan. Bijvoorbeeld de maximale uitgavenstijging koppelen aan bevolkingsgroei. Of een wettelijk verbod om de onroerendzaakbelasting verder te verhogen. Of de plicht een sluitende begroting in te dienen. Maar behalve inhoudelijke 'limitations' werden ook obstakels in het besluitvormingsproces ingevoerd. Bijvoorbeeld de wettelijke regel dat belastingen alleen mochten worden verhoogd met een gekwalificeerde meerderheid van 2/3 of slechts na een positief referendum. Bestuurlijke vernieuwing genoeg in de States!
De eerste gelukte beperking was Proposition 13 in Californië, de geslaagde poging de onroerendzaakbelasting volledig te bevriezen. De meest cruciale strijd betrof een voorstel voor een grondwettelijke eis van een sluitende federale begroting.. Een keer stemde alleen de Amerikaanse Senaat in, enkele jaren later bij een gewijzigd voorstel alleen het Huis van Afgevaardigden. Maar het hele Congres stemde (nog) niet in met zo'n grondwettelijk eis tot een sluitende begroting.
Daaraan waren de ervaringen in Amerikaanse staten mede debet. Want het bleek toch geen sinecure om een mooi juridische verankerde budgettaire afspraak daadwerkelijk te handhaven. Onnoemelijk bleek in de praktijk de creativiteit van politici om onder de zelfaanvaarde regels vandaan te komen. De begroting die bij indiening sluitend was kon niet verhinderen dat in de rekening een groot gat gaapte tussen uitgaven en ontvangsten. Wanneer er bij de uitgaven echt geen ruimte meer was, ging men ver tot het financieren van beleid buiten de begroting om (debudgetteringen) of door dit te decentraliseren naar lagere overheden. Een wettelijk verbod de OZB te verhogen leidde tot voortdurende verhoging van andere belastingen. De eis met een gekwalificeerde meerderheid te besluiten kon opzij gezet worden met een gewone meerderheid. Toen onder Clinton weer eens een uitgavenlimiet was bereikt, bestempelde hij zelfs de kosten van de volkstelling in 2000 tot 'nooduitgaven', een geaccepteerde maar niet nader afgebakende uitzonderingscategorie. Met medeweten van het hele Congres.
Alles overziend kon iets worden geleerd uit de Amerikaanse pogingen TEL's te benutten. In goede tijden kunnen politici strenge regels beloven en invoeren, maar in economisch slechte tijden houdt dergelijke politieke zelfbinding nauwelijks stand. Dan worden politici, ook of : juist ministers van Financiën budgettaire Houdini's, die zichzelf eenvoudigweg bevrijden uit eerder zelf aangelegde ketens.
dinsdag, maart 29, 2005
Benedictus over boekhouders
Column Binnenlads bestuur, 18 maart 2005
In ons staatsrecht figureren illustere personen; koning, president (van de Rekenkamer) en ministers, de laatste in soorten en maten. Hun rechten, bevoegdheden en plichten zijn doorgaans nauw omschreven, bijvoorbeeld hoe ze worden benoemd, gekozen of afgezet, wat en wanneer ze iets mogen en meer van dat. Maar aan de persoon zelf stellen we weinig eisen. Zo formuleert de Grondwet en de Comptabiliteitswet wel veel taken voor de minister van Financiën, maar of de persoon een karaktervaste kerel uit een stuk moet zijn (een vrouw hebben we nog nooit de huishoudportemonnee toevertrouwd) of dat een eersteklas lapzwans dit werk aankan, ons wetboek zwijgt.
Toch zou het goed zijn eens te formuleren over welke persoonlijke kwaliteiten schatkistbewaarders zouden moeten beschikken. Zeg maar in moderne managementtaal; hun competenties. Dat geldt niet alleen ministers, ook voor sleutelfiguren bij financiële directies of auditdiensten zouden competenties geformuleerd kunnen worden. En dan bedoel ik niet dat ze per se econoom of accountant moeten zijn. Tot schrik van veel accountants benoemde LNV enige jaren geleden een ervaren manager zonder RA-titel tot auditdirecteur. Scrupuleuze bestudering van de regels door opposanten leerde dat dit ook gewoon kon, de man deed het bovendien voortreffelijk. Ook directeuren financiën hoeven geen econoom te zijn of ervoor te hebben bijgeleerd. Toch is de vraag opportuun aan welke eisen ‘beancounters of Erbsenzähler’, de bijnaam van veel ‘boekhouders’ moeten voldoe.
Inspirerend bij het zoeken naar een antwoord is de bijna 1500 jaar oude Regel van Benedictus. Deze beschreef aan welke eisen de kellenaar, zeg maar de zakelijk leider van het klooster, moet voldoen. Trefzeker en nog steeds actueel, denk ik.
‘Als kellenaar van het klooster moet iemand met levenservaring gekozen worden, met een gerijpt karakter, nuchter en sober, niet arrogant, niet licht ontvlambaar en niet grof, niet traag en verkwistend maar godvrezend. Hij moet voor de gehele gemeenschap een vaderfiguur zijn”. Als de Franse minister van Financiën sober en niet verkwistend had geleefd, was hij vorige maand niet uit zijn Parijse appartement en uit zijn functie gezet.
‘Hij moet voor alles zorg dragen maar niets buiten de abt omdoen.’ Laten we in hedendaagse termen maar zeggen ‘het belang van het lijntje tussen Financiën en Algemene Zaken goed bewaken’.
‘Hij moet zich houden aan wat hem is opgedragen. Zijn broeders moet hij niet grieven. Mocht een broeder hem eventueel iets onredelijks vragen, dan moet hij hem niet krenken door hem vanuit de hoogte te benaderen, maar hij moet nederig en met opgave van redenen het onredelijke verzoek afwijzen’. Klink beter dan het huidige artikel hierover in de Comptabiliteitswet en bepaald esthetischer geformuleerd.
En een laatste aanwijzing van Benedictus: ‘Als de gemeenschap wat groter is, moet men hem ondersteuning geven. Met deze hulp moet hij de hem toevertrouwde taak met een gerust hart vervullen’. In onze tijd: de minister moet op zijn ambtenaren vertrouwen.
In ons staatsrecht figureren illustere personen; koning, president (van de Rekenkamer) en ministers, de laatste in soorten en maten. Hun rechten, bevoegdheden en plichten zijn doorgaans nauw omschreven, bijvoorbeeld hoe ze worden benoemd, gekozen of afgezet, wat en wanneer ze iets mogen en meer van dat. Maar aan de persoon zelf stellen we weinig eisen. Zo formuleert de Grondwet en de Comptabiliteitswet wel veel taken voor de minister van Financiën, maar of de persoon een karaktervaste kerel uit een stuk moet zijn (een vrouw hebben we nog nooit de huishoudportemonnee toevertrouwd) of dat een eersteklas lapzwans dit werk aankan, ons wetboek zwijgt.
Toch zou het goed zijn eens te formuleren over welke persoonlijke kwaliteiten schatkistbewaarders zouden moeten beschikken. Zeg maar in moderne managementtaal; hun competenties. Dat geldt niet alleen ministers, ook voor sleutelfiguren bij financiële directies of auditdiensten zouden competenties geformuleerd kunnen worden. En dan bedoel ik niet dat ze per se econoom of accountant moeten zijn. Tot schrik van veel accountants benoemde LNV enige jaren geleden een ervaren manager zonder RA-titel tot auditdirecteur. Scrupuleuze bestudering van de regels door opposanten leerde dat dit ook gewoon kon, de man deed het bovendien voortreffelijk. Ook directeuren financiën hoeven geen econoom te zijn of ervoor te hebben bijgeleerd. Toch is de vraag opportuun aan welke eisen ‘beancounters of Erbsenzähler’, de bijnaam van veel ‘boekhouders’ moeten voldoe.
Inspirerend bij het zoeken naar een antwoord is de bijna 1500 jaar oude Regel van Benedictus. Deze beschreef aan welke eisen de kellenaar, zeg maar de zakelijk leider van het klooster, moet voldoen. Trefzeker en nog steeds actueel, denk ik.
‘Als kellenaar van het klooster moet iemand met levenservaring gekozen worden, met een gerijpt karakter, nuchter en sober, niet arrogant, niet licht ontvlambaar en niet grof, niet traag en verkwistend maar godvrezend. Hij moet voor de gehele gemeenschap een vaderfiguur zijn”. Als de Franse minister van Financiën sober en niet verkwistend had geleefd, was hij vorige maand niet uit zijn Parijse appartement en uit zijn functie gezet.
‘Hij moet voor alles zorg dragen maar niets buiten de abt omdoen.’ Laten we in hedendaagse termen maar zeggen ‘het belang van het lijntje tussen Financiën en Algemene Zaken goed bewaken’.
‘Hij moet zich houden aan wat hem is opgedragen. Zijn broeders moet hij niet grieven. Mocht een broeder hem eventueel iets onredelijks vragen, dan moet hij hem niet krenken door hem vanuit de hoogte te benaderen, maar hij moet nederig en met opgave van redenen het onredelijke verzoek afwijzen’. Klink beter dan het huidige artikel hierover in de Comptabiliteitswet en bepaald esthetischer geformuleerd.
En een laatste aanwijzing van Benedictus: ‘Als de gemeenschap wat groter is, moet men hem ondersteuning geven. Met deze hulp moet hij de hem toevertrouwde taak met een gerust hart vervullen’. In onze tijd: de minister moet op zijn ambtenaren vertrouwen.
vrijdag, maart 04, 2005
Eén procent voor kunst.
Column Binnenlands Bestuur, 4 maart 2005
De VVD dicteerde vorige week het nieuws. De slaapvertrekken van Hirsi Ali, het pleidooi voor de doodstraf, de premierambities van Wiegel en als toetje het Liberaal Manifest. Daaruit was alvast een aantal ideetje gelekt om eerste reacties te peilen. Zoals het idee van één belastingtarief, de vlaktaks en het idee van een vaste bijdrage aan kunst van één procent van de overheidsuitgaven.
Zo’n norm voor een bepaalde hoogte van de uitgaven heeft aantrekkelijke kanten. De norm geeft houvast en zekerheid, omdat in goede en slechte tijden een stabiele omvang van bepaalde uitgaven wordt geborgd, uitgaven die in tijden van bezuinigingen anders kwetsbaar zouden zijn. Regelmatig wordt daarom, zoals nu door de VVD, gepoogd te komen tot normering van bepaalde uitgaven, op zichzelf een oude gewoonte.
Al lang geleden werd bijvoorbeeld het geven van tienden door burgers aan de charitas beschouwd als een redelijke afdracht, een praktijk die in christelijke kring nog steeds wordt geleerd, zij het minder geprakkiseerd. Deze bijbelse norm van tienden is zelfs tot ons fiscale stelsel doorgedrongen; giften zijn aftrekbaar tot maximaal tien procent van het inkomen. Meer geven mag altijd maar dat is geen bijbels gebod en fiscaal niet aftrekbaar. Is voor veel goede gevers die norm wel wat hoog, voor de echte gulle gevers is het ook een genadige norm; al ben je nog zo rijk, meer geven is niet geboden.
In deze fixatie schuilt ook het aantrekkelijke van budgettaire normen. Bij invoering wordt vaak een ambitieus niveau gekozen, maar de begrenzing tot dat bedrag kan ook het geweten vrijpleiten in tijden van overvloed. Aan bijvoorbeeld ontwikkelingssamenwerking geven we nooit genoeg om alle ellende te ledigen, maar wanneer we de afgesproken 0,8% geven pleiten we ons geweten vrij.
Toch zitten er addertjes onder het gras. Zo is er wel op gewezen dat landen die behoren tot de koplopers qua schoolprestaties niet minder dan 6% van het nationaal inkomen uitgeven aan onderwijs. Zou Nederland dat bedrag niet ook moeten besteden, zoals in onderwijskringen wel wordt bepleit? Voorheen haalde Nederland dit percentage wel maar het is gezakt tot minder dan 5%. Toch is zo’n 6-procent-streven voor onderwijsuitgaven betwistbaar. Koppeling van onderwijsuitgaven aan het nationaal inkomen houdt geen rekening met het aantal schoolgaande kinderen. Nu 6% nastreven is een ambitieus plan, maar het zou verspilling zijn in geval van teruglopende leerlingenaantallen en en juist weer te weinig ambitieus in geval van sterke bevolkingsgroei.
Maar het lastigst van begrotingsnormen is dat ze snel worden uitgehold en perverteren omdat definities zacht als boter zijn. Onze oude 1% norm voor ontwikkelingsuitgaven werd uitgehold doordat er oneigenlijke posten aan werden toegerekend, zoals Defensie-uitgaven en kosten voor opvang van asielzoekers.. Eén procent voor kunst zoals de VVD bepleit lijkt daarom een mooi streven, maar de definitie van kunstwerken zal als was zijn in de handen van politici. Alle bruggen, viaducten, tunnels, sluizen en stuwen in ons stelsel van wegen en vaarwegen zijn in het Haagse spraakgebruik immers ook kunstwerken. Zou de VVD dat bedoelen?
De VVD dicteerde vorige week het nieuws. De slaapvertrekken van Hirsi Ali, het pleidooi voor de doodstraf, de premierambities van Wiegel en als toetje het Liberaal Manifest. Daaruit was alvast een aantal ideetje gelekt om eerste reacties te peilen. Zoals het idee van één belastingtarief, de vlaktaks en het idee van een vaste bijdrage aan kunst van één procent van de overheidsuitgaven.
Zo’n norm voor een bepaalde hoogte van de uitgaven heeft aantrekkelijke kanten. De norm geeft houvast en zekerheid, omdat in goede en slechte tijden een stabiele omvang van bepaalde uitgaven wordt geborgd, uitgaven die in tijden van bezuinigingen anders kwetsbaar zouden zijn. Regelmatig wordt daarom, zoals nu door de VVD, gepoogd te komen tot normering van bepaalde uitgaven, op zichzelf een oude gewoonte.
Al lang geleden werd bijvoorbeeld het geven van tienden door burgers aan de charitas beschouwd als een redelijke afdracht, een praktijk die in christelijke kring nog steeds wordt geleerd, zij het minder geprakkiseerd. Deze bijbelse norm van tienden is zelfs tot ons fiscale stelsel doorgedrongen; giften zijn aftrekbaar tot maximaal tien procent van het inkomen. Meer geven mag altijd maar dat is geen bijbels gebod en fiscaal niet aftrekbaar. Is voor veel goede gevers die norm wel wat hoog, voor de echte gulle gevers is het ook een genadige norm; al ben je nog zo rijk, meer geven is niet geboden.
In deze fixatie schuilt ook het aantrekkelijke van budgettaire normen. Bij invoering wordt vaak een ambitieus niveau gekozen, maar de begrenzing tot dat bedrag kan ook het geweten vrijpleiten in tijden van overvloed. Aan bijvoorbeeld ontwikkelingssamenwerking geven we nooit genoeg om alle ellende te ledigen, maar wanneer we de afgesproken 0,8% geven pleiten we ons geweten vrij.
Toch zitten er addertjes onder het gras. Zo is er wel op gewezen dat landen die behoren tot de koplopers qua schoolprestaties niet minder dan 6% van het nationaal inkomen uitgeven aan onderwijs. Zou Nederland dat bedrag niet ook moeten besteden, zoals in onderwijskringen wel wordt bepleit? Voorheen haalde Nederland dit percentage wel maar het is gezakt tot minder dan 5%. Toch is zo’n 6-procent-streven voor onderwijsuitgaven betwistbaar. Koppeling van onderwijsuitgaven aan het nationaal inkomen houdt geen rekening met het aantal schoolgaande kinderen. Nu 6% nastreven is een ambitieus plan, maar het zou verspilling zijn in geval van teruglopende leerlingenaantallen en en juist weer te weinig ambitieus in geval van sterke bevolkingsgroei.
Maar het lastigst van begrotingsnormen is dat ze snel worden uitgehold en perverteren omdat definities zacht als boter zijn. Onze oude 1% norm voor ontwikkelingsuitgaven werd uitgehold doordat er oneigenlijke posten aan werden toegerekend, zoals Defensie-uitgaven en kosten voor opvang van asielzoekers.. Eén procent voor kunst zoals de VVD bepleit lijkt daarom een mooi streven, maar de definitie van kunstwerken zal als was zijn in de handen van politici. Alle bruggen, viaducten, tunnels, sluizen en stuwen in ons stelsel van wegen en vaarwegen zijn in het Haagse spraakgebruik immers ook kunstwerken. Zou de VVD dat bedoelen?
Abonneren op:
Posts (Atom)