Budgettaire Houdini's

Column Binnenlands Bestuur dd 1 april 2005

Alleen de goedgelovige, die nog dacht dat Gerrit Zalm de besluitvorming over het Stabiliteits- en Groeipact naar zijn hand kon zetten, zal opgeschrikt zijn door de berichten over het flexibeler malen van de afspraken. Flexibiliteit als eufemisme voor uitholling. Twintig jaar mislukte pogingen met strikte begrotingsafspraken in de Verenigde Staten hadden inzicht kunnen bieden in de dynamiek van dergelijke budgetafspraken..
De VS kende in de achterliggende jaren een krachtige beweging van burgers, pressiegroepen en politici die streefden naar zogenaamde TEL's, Tax- and Expenditure Limitations. Op de meest uiteenlopende manieren werd in diverse staten en op federaal niveau geprobeerd harde liefst wettelijke budgettaire normen tot stand te brengen. Dit nam uiteenlopende vormen aan. Bijvoorbeeld de maximale uitgavenstijging koppelen aan bevolkingsgroei. Of een wettelijk verbod om de onroerendzaakbelasting verder te verhogen. Of de plicht een sluitende begroting in te dienen. Maar behalve inhoudelijke 'limitations' werden ook obstakels in het besluitvormingsproces ingevoerd. Bijvoorbeeld de wettelijke regel dat belastingen alleen mochten worden verhoogd met een gekwalificeerde meerderheid van 2/3 of slechts na een positief referendum. Bestuurlijke vernieuwing genoeg in de States!
De eerste gelukte beperking was Proposition 13 in Californië, de geslaagde poging de onroerendzaakbelasting volledig te bevriezen. De meest cruciale strijd betrof een voorstel voor een grondwettelijke eis van een sluitende federale begroting.. Een keer stemde alleen de Amerikaanse Senaat in, enkele jaren later bij een gewijzigd voorstel alleen het Huis van Afgevaardigden. Maar het hele Congres stemde (nog) niet in met zo'n grondwettelijk eis tot een sluitende begroting.
Daaraan waren de ervaringen in Amerikaanse staten mede debet. Want het bleek toch geen sinecure om een mooi juridische verankerde budgettaire afspraak daadwerkelijk te handhaven. Onnoemelijk bleek in de praktijk de creativiteit van politici om onder de zelfaanvaarde regels vandaan te komen. De begroting die bij indiening sluitend was kon niet verhinderen dat in de rekening een groot gat gaapte tussen uitgaven en ontvangsten. Wanneer er bij de uitgaven echt geen ruimte meer was, ging men ver tot het financieren van beleid buiten de begroting om (debudgetteringen) of door dit te decentraliseren naar lagere overheden. Een wettelijk verbod de OZB te verhogen leidde tot voortdurende verhoging van andere belastingen. De eis met een gekwalificeerde meerderheid te besluiten kon opzij gezet worden met een gewone meerderheid. Toen onder Clinton weer eens een uitgavenlimiet was bereikt, bestempelde hij zelfs de kosten van de volkstelling in 2000 tot 'nooduitgaven', een geaccepteerde maar niet nader afgebakende uitzonderingscategorie. Met medeweten van het hele Congres.
Alles overziend kon iets worden geleerd uit de Amerikaanse pogingen TEL's te benutten. In goede tijden kunnen politici strenge regels beloven en invoeren, maar in economisch slechte tijden houdt dergelijke politieke zelfbinding nauwelijks stand. Dan worden politici, ook of : juist ministers van Financiën budgettaire Houdini's, die zichzelf eenvoudigweg bevrijden uit eerder zelf aangelegde ketens.