Belastinguitgaven

Column Binnenlands Bestuur, 27 mei 2005

Nog steeds staat ‘Ambtelijke vertellingen’ hoog in mijn top-10 van praktijkboeken over het openbaar bestuur. En zeker het hoofdstuk over de dappere ambtenaar die het gebruik van belastinguitgaven aan de kaak stelt. Als Don Quichot bestrijdt hij ambtelijke en politieke superieuren, tot hij moe het hoofd buigt. Belastinguitgaven, fiscale voordeeltjes buiten de gewone fiscale structuur om, blijven ongemeen populair. De geschatte omvang groeide van €3,6 miljard in 1994 tot €7,5 miljard in 2002. Sigrid Hemels, die hierop vorige week promoveerde, becijfert dat op een terrein als kunst en cultuur de overheid meer geld uitgeeft via belastingmaatregelen (800 miljoen) dan via directe subsidies (752 miljoen). Ze vond maar liefst 36 faciliteiten voor kunst en cultuur in de Nederlandse belastingwetten.

Wat is het probleem met belastinguitgaven? Dat is drieledig. Beheersing, beheer en effectiviteit zijn het kind van de rekening.
Beheersing van belastinguitgaven is lastig omdat het overwegend openeinderegelingen zijn, wie erom vraagt ‘krijgt het’. Zie dan maar eens de omvang te beperken. In 2002 schatte een ambtenaar van het ministerie van OC&W dat de indirecte subsidies aan de kunst ongeveer honderd miljoen euro bedroegen, het blijkt ruim 800 miljoen euro. Niet alleen vakdepartementen ontberen goed inzicht, ook cijfers van Financiën laten lang op zich wachten. In het kakelverse Financieel Jaarverslag van het Rijk staan dan ook slechts zeer voorlopige realisatiegegevens over 2004. Definitieve cijfers laten nog lang op zich wachten, erg lastig voor goede kostenbeheersing. Het verschil tussen de nu gepresenteerde ramingen voor 2004 en eerdere van september jl, varieert tot 30% !

Beheer van belastinguitgaven, ofwel uitpluizen en toekennen van verzoeken om aftrekposten kost veel ambtelijke tijd en moeite. De geschatte uitvoeringskosten zijn gestegen van € 19 miljoen in 1994 naar € 82 miljoen in 2002. En dan moeten die arme ambtenaren ook nog eens beoordelen bij bijvoorbeeld kunstregelingen ‘wat kunst is’. En vaak moet de rechter dan weer conflicten hierover beslissen. En prikkels ontbreken om na te gaan of een inefficiënte belastingmaatregel niet beter door een directe subsidie kan worden vervangen. Een eigen subsidieorganisatie is voor een vakdepartement nooit te verkiezen boven de ‘gratis werkzaamheden’ van de Belastingdienst, hoe omvangrijk deze ook zijn.

Tot slot lijkt de effectiviteit van belastinguitgaven nogal beperkt. Uit onderzoek blijkt dat politici stelselmatig de neiging hebben om de kosten van fiscale sturing te onderschatten en de effectiviteit te overschatten. Vooral weglek is een probleem van belastinguitgaven, ofwel : naast de beoogde doelgroep worden ook andere doelgroepen gefaciliteerd (wijlen Bruinsma bleek de grootste investeerder in fiscaal gunstige Groenfondsen). Of bestaand gedrag wordt opeens fiscaal bevoordeeld. . Volgens de Algemene Rekenkamer zou veel vaker het effect van belastinguitgaven moeten worden geëvalueerd, dat gebeurt nu slechts spaarzaam.

Beëindigt de vlaktaks, waarover de VVD dit weekend vergadert, alle belastinguitgaven, tezamen met veel andere aftrekposten? Neen, ook dan zullen belastinguitgaven in stand blijven, juist omdat ze uiteindelijk geen fiscaal karakter hebben maar een specifiek politiek doel beogen. En daarnaast, zolang ministers via een belastinguitgave beleidsdoelen kunnen realiseren met ‘gratis fiscaal geld’ zullen ze niet snel te porren zijn voor afschaffing ervan of vervanging door subsidies op de eigen begroting. Want dat zijn geen gratis euro’s, hetgeen onze Don Quichot goed had gezien.