Zbo’s: zegen of zeperd? (essay)

Essay Binnenlands Bestuur, 20 mei 2005

Kritiek op de zelfstandige bestuursorganen komt in golven. Een kleine vloedgolf veroorzaakte de commissie-Kohnstam, die vorig jaar in haar rapport adviseerde de zbo’s weer geheel onder de verantwoordelijkheid van de ministeries te brengen, om een eind te maken aan alle onduidelijkheden over de zeggenschap. Aan de vooravond van het Tweede-Kamerdebat over de zbo’s zetten we een aantal feiten op een rij. Want gaat het wel zo slecht als soms beweerd wordt?


Van wieg tot graf komt een burger overheden tegen en niet zelden zijn dat zelfstandige bestuursorganen. Kinderbijslag, studiefinanciering, onderwijs, alimentatie-inning, rijbewijs, hypotheekinschrijving, pensioen; allemaal producten en diensten die door grote publieke organisaties met de ‘zbo’-status worden verzorgd. Nederland kent van oudsher zbo’s, naar verluidt is de Universiteit van Leiden de oudste, uit 1575. Eind jaren tachtig telde Nederland inmiddels honderden zbo’s. Vanaf 1989 kwamen er nog ruim tweehonderd bij. Deels door bestaande maatschappelijke organisaties een aanvullende wettelijke taak te geven, deels door nieuwe organisaties op te richten. De grootste aanwas kwam echter voor rekening van de departementen: bestaande uitvoeringsorganisaties werden uit het departement geplaatst en kregen bij wet de zbo-status. Bijvoorbeeld de Informatiebeheergroep, het Kadaster, de Rijksdienst Wegverkeer, Staatsbosbeheer, Raden voor rechtsbijstand en het Centraal Bureau voor de Statistiek. Markante publieke organisaties met vele duizenden werknemers en uitvoerders van vitale overheidstaken. Tegelijkertijd verdwenen zbo’s van het toneel. Meer dan honderd organisaties fuseerden, ruim honderd verloren de zbo-status, bijvoorbeeld omdat een wettelijke taak niet langer werd uitgevoerd en bijna tachtig raakten om andere redenen de zbo-status kwijt. Per saldo daalde het aantal zbo’s vorig decennium, van 548 in 1993 tot 431 in 2000.
Vorming van zbo’s maakt het mogelijk maatschappelijke sectoren enig zelfbestuur te geven, al blijven zij verankerd in het publieke domein. De officiële motieven om een zbo te vormen zijn drieledig: er is behoefte aan een van de politiek onafhankelijk oordeel, zoals bij de Kiesraad het geval is. Een tweede motief is de wenselijkheid van medebestuur van ministerie met andere partijen en een derde, ten slotte, is het verlangen van minister en departement om verlost te worden van uitvoeringsdetails. Deskundigen voeren het beleid uit en de minister beperkt zich tot toezicht op de hoofdlijnen.
Naast de officiële bestaan er ook meer verborgen, minder uitgesproken motieven. Zbo-vorming is een bekend recept om onder de Haagse regelzucht uit te komen en om de organisatie te vrijwaren van de zich opstapelende bezuinigingen. Organisaties zochten na de privatiseringsgolven in de jaren tachtig een veilig heenkomen in de luwte, weg van de politieke bedilzucht en onrust rond budgetten en bedrijfsvoering. Maar het was niet louter negatief. De zelfstandige bestuursorganen droegen de belofte in zich van toegewijde organisaties, die gelijkwaardige gesprekspartners van departementen konden worden. Zij zouden beleid toetsen op uitvoerbaarheid en zich richten op een goed product tegen een faire prijs voor burgers en bedrijven. Hebben zij deze belofte ook waargemaakt? De commissie-Kohnstam, die in opdracht van het kabinet de zbo’s onderzocht, zegt bepaald geen volmondig ‘ja’ in haar eindrapport ‘Een herkenbare staat’ (2004). Kohnstam c.s. bepleiten de terugkeer van zbo’s onder de volledige ministeriële verantwoordelijkheid, omdat nu vaak onduidelijkheden zouden bestaan over wie waarover gaat. Daarnaast moeten de zbo’s beter aangestuurd worden, vooral door vergaande standaardisatie. De volgende elementen spelen een sleutelrol bij deze afweging.

Het politiek primaat
Het parlement stel veel vragen en dat is haar goed recht. Nu de marges van beleid smaller worden, verschuift de aandacht naar de uitvoering, al is de verantwoording over de uitvoering, zoals op derde woensdag in mei, nog geen doorslaand succes. In de instellingwet van elke zbo is vastgelegd voor welke besturings- en bedrijfsvoeringsaspecten een minister verantwoordelijk is en voor welke het bestuur, directie of Raad van Toezicht van het zbo moet instaan. Niet alle instellingswetten zijn -eufemistisch gezegd - klip en klaar. Ook feitelijk handelen ministers niet altijd conform de wet. Zelden hebben ministers de moed het parlement bij vragen naar uitvoeringsaspecten rond zbo’s te antwoorden dat zij daar niet (meer) over gaan. Dat zij de gegevens alleen kunnen vragen, niet eisen, laat staan dat zij bij incidenten kunnen ingrijpen. Tenzij een zbo aantoonbaar haar taken verwaarloost.
Dat is voor sommige parlementariers even schrikken, het kan toch niet zo zijn dat de minister ... Maar dat kan wel. Het parlement heeft immers bij het volle verstand met een instellingswet ingestemd die de bevoegdheid zo verdeelde. Het politieke primaat kan alleen worden beperkt door diezelfde politiek, regering en parlement samen en bij wet, een terecht zware procedure. Is dat onomkeerbaar? Nee, wetten kunnen worden gewijzigd. Bijvoorbeeld naar aanleiding van vijfjaarlijkse evaluaties, hetgeen ook in de praktijk gebeurt, zij het dat de politiek niet vaak kiest voor aanpassing van wetten naar aanleiding van evaluaties. De invulling van het politiek primaat is dynamisch, zo er eerder goede redenen konden zijn om dit welbewust te beperken en op maat te snijden voor een bepaalde relatie tussen minister en uitvoeringsorganisaties, zo kan er ook aanleiding zijn dat bij te stellen, via wetswijziging. Het politiek primaat hierin is nooit weg!
En dan nog iets, is het wel zo dat verzelfstandiging leidt tot minder invloed van ministers bij zbo’s? Nee, leert de zogenaamde verzelfstandigingsparadox. Juist door organisaties op afstand te zetten en tegelijk af te rekenen op hun prestaties, kunnen zij steviger dan voorheen worden bestuurd. Hoogleraar Pollitt trof in Angelsaksische landen voorbeelden te over aan waar de departementale con­trole via budgetallocatie en prestatiemeting nagenoeg heeft geleid tot een inperking van de vrijheden van managers. Zelfstandigheid bleek een loos begrip. Zo bezien levert de verzelfstandigingsparadox een tegengeluid op tegen de idee van verlies aan politiek primaat. Als een departement de toegenomen controlemogelijkheden benut, kan het de beoogde zelfstandigheid van de nieuw opgerichte organisatie beperken.

Transparantie
Zbo’s opereren tussen departement en politiek enerzijds en burgers en bedrijfsleven anderzijds. Zij worden door velen bekeken en beoordeeld, in zowel verticale als horziontale relaties. Een van de vaak aangevoerde bezwaren van zbo-vorming is het vermeende gebrek aan transparantie. Zo vormen de begroting en verantwoording van een zbo geen onderdeel meer van de departementale stukken. In het niets verdwenen zijn zij echter niet, zbo’s moeten gewoon openbare jaarverslagen publiceren. Hoe presteren zij op dit punt? Sinds een tiental jaren beoordeelt een jury ter uitreiking van de zogenaamde Kordestrofee voor overheidsjaarverslagen de prestaties van (groepen van) organisaties. De jaarverslagen van zelfstandige bestuursorganen scoren over het algemeen goed, in de ogen van deze vakjury. De lezer krijgt een overzichtelijk beeld van waar de zbo voor staat, welke activiteiten zij heeft verricht, wat de kritische zaken zijn geweest en wat dat heeft gekost. Volgens de jury is het relevant te constateren dat zelfstandigheid blijkbaar uitnodigt tot, dan wel gepaard gaat met, betere publieke verantwoording. Toch zijn er ook kritiekpunten. De verantwoording blijkt met name gericht op het behalen van prestaties en verschaft minder transparantie op het punt van de bedrijfsvoering. Zbo’s blijken over het algemeen goed in staat om hun taak weer te geven en te formuleren welke doelstellingen zij nastreven. Ongeveer de helft van de zbo’s heeft in het jaarverslag een logische vertaling gemaakt van missie naar doelstellingen en vervolgens naar strategie. De jury eindigt met vast te stellen dat jaarverslagen van zbo’s compleet en gebruikersvriendelijk zijn, al blijven er verbeteringen mogelijk.
Aan dat laatste wordt gewerkt. Een groep zbo’s heeft november 2000 een ‘Handvest publieke verantwoording’ opgesteld en zich zo verplicht om naast het afleggen van verantwoording aan de minister, zich ook beter te verantwoorden aan klanten en samenleving over hun handelen en de kwaliteit van dienstverlening. Zij spiegelen zich aan vergelijkbare organisaties en laten zich door een kritische visitatiecommissie doorlichten.
Vast te stellen is dat zbo’s het per saldo op het onderdeel transparantie niet slechter doen dan gewone departementsonderdelen of agentschappen en dat decenterale initiatieven bestaan om de tranparantie horizontaal en verticaal te verbeteren. De stelling dat het zbo’s aan transparantie schort, is moeilijk vol te houden. Een verbetering is ook dat sinds een jaar in de Comptabiliteistwet is geregeld dat zbo’s periodiek informatie verschaffen over de door hen te leveren en geleverde prestaties en dat departementen in begroting en jaarverslag structureel informatie opnemen over de prestaties van zbo’s.

Doeltreffend
Hoe vreemd ook, we weten nauwelijks iets over de ontwikkeling van doeltreffendheid en doelmatigheid bij zbo’s sinds hun oprichting. Er zijn evaluatiestudies van afzonderlijke organen, die een wisselend beeld laten zien. Nergens is alles geslaagd, of mislukt. Er zijn zbo’s verdwenen, andere blijken zeer succesvol, inhoudelijk en financieel.
De Raad voor openbaar bestuur merkte naar aanleiding van het rapport van Kohnstam op dat geen systematisch onderzoek is gedaan naar het feitelijk functioneren van zbo’s. De Rob heeft niet kunnen constateren dat zbo’s stelselmatig beter of slechter functioneren dan bijvoorbeeld agentschappen, die volledig binnen het domein van de ministeriële verantwoordelijkheid vallen. In een kritische reactie op de conclusies van Kohnstam twijfelt de raad dan ook ten zeerste of er een basis is voor grootscheepse herpositionering, zoals Kohnstam adviseert. De Nationale Ombudsman etaleert een indrukwekkende lijst van falende uitvoeringsorganisaties, maar één ding is zeker: ook hier geen patroon van disfunctionerende zbo’s, in vergelijking met andere uitvoeringsorganisaties. Wel komen falende huurcommissies vaak voor, maar zij zijn de uitzondering op de regel. Ook hier geen reden om de ruim vierhonderd andere zbo’s in kwaad daglicht te stellen.

Pragmatisch
Zbo’s vragen veel bestuurlijke aandacht. Parlement, Algemene Rekenkamer, Binnenlandse Zaken en Financiën hebben hun tanden stukgebeten op het fenomeen. Er is rapport na rapport geschreven, alles wat los en vast zat geëvalueerd en een serieuze poging gedaan een Kaderwet zbo’s te formuleren, die evenwel sneuvelde in de Kamer. Is er dan niets bereikt? Jawel. Is er niets meer te doen? Ja ook. Mislukt is een alomvattende, principiële aanpak. Grootscheepse pogingen tot veranderingen zoals de Kaderwet of evaluaties van vijfhonderd zbo’s tegelijk zijn mislukt. Een meer pragmatische aanpak heeft wel gewerkt. Kandidaat-zbo’s worden tegenwoordig steviger getoetst op nut en noodzaak. Bestaande worden beter geëvalueerd en aan evaluaties kunnen vaker consequenties worden verbonden. Via slimme wetsbepalingen op kleine stukjes heeft Financien een paar belangrijke doorbraken gerealiseerd in de informatievoorziening. Vermogens van zbo’s zijn –tegen hun wil maar toch- bij het rijk ondergebracht wat doelmatig is voor het rijk en zbo’s beperkt in al te creatief vermogensbeheer.

Hoe verder?
Wat moet er nog beter? De relatie tussen departement en zbo, waarin soms nog geen evenwicht is of goede afspraken over informatievoorziening. Onder­zoek laat zien dat prestatie-eisen soms zeer slecht zijn omschreven en dat de verzameling van prestatie-informatie niet altijd be­trouw­baar is. Veel verzelfstandigingen zijn nog niet gevolgd door een duidelijke regeling van de verantwoording. In bijna de helft van de gevallen zijn geen serieuze verantwoordingsplichten vastgelegd. In die gevallen waar wel verantwoording wordt afgelegd betreft het meestal managementkwesties en input en output indicatoren. Integrale vormen van verantwoording, waarin ook aandacht is voor kwaliteitsaspecten, maatschappelijke effecten en strategische vragen ontbreken grotendeels. Differentiatie is onontkomelijk bij de evaluatie van bestaande zbo’s en de (nieuwe) inrichting van besturingsrelaties. Wanneer kabinet of parlement weer kiezen voor een mega-operatie, de principiële lijn, is de kans van slagen gering, door de megalomane omvang ervan maar ook door het denkbare gebrek aan medewerking van zbo’s zelf. En juist zij moeten hieraan blijven werken. Partijen die tot elkaar veroordeeld zijn, moeten voorkomen dat wantrouwen de relatie verstoort.
Vervreemding tussen kabinet en zbo’s door een nieuwe grootscheepse operatie zou een vreselijke misser zijn. De onrust die een dergelijke ingreep veroorzaakt bij de zbo’s zal hen verhinderen zich te ontwikkelen tot krachtige medespelers in de kabinetsambities om te werken aan die ‘andere’, transparante en burgergerichte overheid. In deze filosofie – zoals verwoord in het Regeerakkoord en in het kabinetsprogramma ‘Andere overheid’ − krijgen burgers, maatschappelijke organisaties, decentrale overheden én uitvoeringsorganisaties meer speelruimte. Uitvoeringsorganisties binnen en buiten de rijksoverheid moeten die kunnen aangrijpen.