Column Binnenlands Bestuur, dd 7 januari 2005
Hoewel de Eerste Kamer de begrotingen 2005 (nog lang) niet heeft goedgekeurd, zijn de departementen deze week begonnen met het uitgeven van de geraamde 135 miljard euro, ofwel 2,5 miljard per week. Begrotingen zijn gerelateerd aan de jaarkalender maar de vraag is waarom begroting en kalenderjaar zo nauw verbonden zijn. Veel beleid heeft immers een heel andere tijdshorizon en zelden zal binnen een jaar of zelfs enkele jaren blijken wat de genomen beslissing waard is. Rotterdamse voorstanders van bijvoorbeeld de Betuwelijn lijken soms op middeleeuwse kathedralenbouwers; zelf weten ze dat ze een positieve rentabiliteit niet meer zullen meemaken, maar ze lijken te bouwen voor de eeuwigheid, volgende generaties zullen hen dankbaar zijn, horen we wel.
Van oudsher is het begrotingsjaar verbonden met de seizoenen, van zaaien en oogsten, waarna afhankelijk van de opbrengst nieuwe plannen konden worden gemaakt. Omdat door de eeuwen heen andere inkomstenbronnen belangrijker zijn geworden dan agrarische opbrengsten, hebben veel landen inmiddels het kalenderjaar gekozen als begrotingsjaar. Zo hebben recent van westerse donaties afhankelijke derde-wereldlanden deze stap richting jaarkalender gezet, omdat ze teren op per kalenderjaar verstrekte westerse ontwikkelingsgelden. Maar waarom hangen budgettaire beslissingen eigenlijk aan het jaarstelsel ? Soms is een jaarbenadering namelijk te kort, soms juist veel te lang.
Eigenlijk is een jaar heel lang voor begrotingsbeslissingen. Tussen het moment van opstellen van de begroting, wat een jaar voor het uitgaven aanvangt, en het verantwoorden over de uitgaven verandert zoveel, dat het autorisatierecht en de doelmatige besteding van geld zonder tussentijdse aanpassingen onder druk zou komen te staan. Het parlement moet steeds weten wat de actuele ramingen zijn en verschuivingen tussen beleidsterreinen vooraf kunnen autoriseren. Maar budgetbeheerders moeten met een zekere flexibiliteit kunnen inspelen op veranderende omstandigheden. De na de tsunami noodzakelijke en omvangrijke noodhulp laat zich niet plannen.
Er zijn verschillende oplossingen voor dit probleem uitgeprobeerd. Zo is ooit naast de gewone uitgavenposten een rijksbrede reserve aangehouden om onvoorziene uitgaven te financieren. Dit is een flexibele oplossing maar er zijn twee bezwaren. Het parlement heeft onvoldoende invloed op de besteding en ten tweede lokken reserves strategische gedrag uit. Een andere optie is om zonodig toch extra tussentijdse uitgaven te doen, zonder budgettaire herschikkingen, en het saldo van uitgaven en ontvangsten vrijer te laten fluctueren. Deze optie, onderdeel van de ideaaltypische Zalm-normatiek, kent een land eigenlijk alleen als het ver verwijderd is van de 3% EMU-tekortnorm. Die luxe kennen weinig landen, Nederland zeker niet. Onontkoombaar is daarom dat binnen een jaar tussentijdse bijstellingmomenten zijn, waarbij eerder onvoorziene uitgaven, of tegenvallende ontvangsten via herschikkingen worden ingepast. In het buitenland zijn wel wat vrijere vormen uitgeprobeerd, zoals strikte jaardiscipline op gebudgetteerde uitgaven gecombineerd met acceptatie van jaarfluctuaties op open-einderegelingen, zoals de Amerikaanse Federale overheid al jaren kent.
De sleutel van alle budgettaire sturing blijft betrouwbare bestuurlijke budgettaire informatie. De komende maanden zal blijken of gemeenten en rijk samen in staat zullen blijken betrouwbare informatie te presenteren over het EMU-saldo in het achterliggende en lopende jaar. Slechtere informatieverstrekking dan de achterliggende twee jaar kan toch bijna niet ?
