Column Binnenlands Bestuur dd 19 augustus 2005
Verstikkende overheid, regelzucht en verplichte collectieve arrangementen. De oplossing voor menig urgent probleem in de samenleving stuit vroeg of laat op dit trio. Met lef en visie bepleitte publicist Andre Meiresonne onlangs in de NRC voor een radicale reactie. Gewenst is volgens hem het loslaten van zekerheden, meer vrijheden en het dwingen tot het nemen van eigen verantwoordelijkheid. Interessante, klassiek libertijnse noties. Toch wringt er iets in zijn redeneringen, vooral rond overheidsingrijpen.
Goed, er is een verhaal te houden dat allerlei vormen van overheidsingrijpen niet optimaal uitwerken. Dat is eerder al eens systematisch uiteengezet in het leerstuk van het marktfalen en overheidsfalen.
Kern daarvan is dat ons belangrijkste economische afstemmingsmechanisme, de markt, op een aantal aspecten faalt. Bijvoorbeeld omdat bedrijven met monopolies uit welvaartsoogpunt niet optimaal zijn. Of omdat de uitkomsten van markttransacties onredelijk zijn, bijvoorbeeld een heel scheve inkomensverdeling. Of omdat een volledig vrije marktwerking zou leiden tot een te lage afname van hele nuttige zaken zoals onderwijs. Nu zijn sommige aspecten van marktfalen redelijk objectief vast te stellen, de meeste zijn echter erg subjectief ofwel politiek. Wanneer zijn beloningsverschillen te groot en moeten topsalarissen worden beperkt of minimumlonen verhoogd?
Als de markt faalt dan kan overheidsingrijpen verdedigbaar zijn. Ik zeg nadrukkelijk kán, omdat ook aan overheidsingrijpen tekortkomingen verbonden zijn. Bijvoorbeeld omdat overheidsbeleid niet altijd naar verwachting uitpakt en niet de beoogde doelgroepen of effecten bereikt, of omdat in de publieke sector sneller ondoelmatigheden het productieproces binnensluipen door gebrek aan prikkels. Of soms omdat ook overheidsingrijpen - onredelijke - verdelingseffecten kan hebben. Ook de mate van overheidsfalen zal veelal echter overwegend subjectief vast te stellen zijn.
Marktfalen alleen is daarom nooit voldoende voor overheidsingrijpen, zoals bij de opbouw van de verzorgingsstaat wel is betoogd. Het is zuiverder om de mate van marktfalen af te wegen tegen de mogelijke faalkansen van overheidsingrijpen.
Maar dat geldt dus andersom ook! Nu de overheid als het probleem wordt gezien, worden de oplossingen te automatisch gezocht in deregulering, vrije marktwerking en het stoppen met beleid maken. Ook door Meiresonne. Zo gooien we met het vervangen van overheidsbeleid en het toelaten van marktwerking of marktprikkels het kind met het badwater weg.Het alternatief voor niet optimaal beleid is niet zonder meer beëindiging ervan, vervanging door ander beleid kan ook een heel reële optie zijn. Slechte gedetailleerde regels afschaffen is prima maar vervangen door betere, globalere regels kan beter werken dan volledige afschaffing zoals Meiresonne op veel terreinen voorstelt. Afwentelgedrag en onvoldoende nemen van eigen verantwoordelijkheid kan een reden zijn voor minder omvangrijke collectieve arrangementen maar is nog geen voldoende reden voor volledige privatisering van WW, WAO en pensioenen zoals Meiresonne ook bepleit. Het invoeren van nieuw beleid vergt een secure afweging van nut een noodzaak. Beëindiging en invoering van marktwerking ook. Het alternatief voor slecht overheidsbeleid is goed overheidsbeleid, de markt is niet automatisch de oplossing.
maandag, augustus 15, 2005
Budgettaire stilstand
Column Binnenlands Bestuur 15 juli 2005
Iedereen zal het wel eens meegemaakt hebben. Gezellig gegeten, gedronken en een afzakkertje na met een groepje vrienden of collega’s. De rekening komt en de grootste eter annex drinkebroer roept; zullen we de rekening maar even delen? Of andersom, de geheelonthouder in het hoekje die snel voorstelt ‘allemaal zelf even te betalen en direct zijn bijdrage neertelt.
Besluiten over de gezamenlijke rekening is lastig. Telt iedereen even zwaar? Dat is bij budgettaire besluitvorming binnen ons kabinet wel het geval. Maar is dat logisch? Het effect van budgettaire voorstellen werkt heel verschillend uit binnen begrotingen. Wanneer er moet worden bezuinigd, is een grote serie instrumenten voorhanden, die heel verschillend uitpakken. Wanneer ervoor wordt gekozen de prijsbijstelling niet uit te keren, worden investeringsdepartementen getroffen omdat prijsstijgingen die moeten worden betaald aan leveranciers niet worden bijgeplust op de oorspronkelijke jaarbegroting. Een besluit alle subsidies 10% te korten raakt andere departementen. Zo zijn er bij veel budgettaire besluitvorming wisselende minderheden en meerderheden.
Een uitweg is om te komen tot een meer gewogen model voor budgettaire besluitvorming. Bij stemmingen zou dan de budgettaire omvang van de besluitvormende partijen een rol spelen. Hoewel theoretisch aantrekkelijk kan dit leiden tot vergaand strategisch gedrag, zoals ook nu vaak al te zien is bij bijvoorbeeld Europese besluitvorming waarin verschillende stemgewichten een rol spelen.
Een vaker gekozen oplossing om begrotingsbesluitvorming soepeler te laten verlopen is om vooraf spelregels af te spreken. Iedereen kent dan a priori de consequenties van bijvoorbeeld tegenvallende economische groei of overschrijdingen van budgetten. Eén zo’n besluitvormingsregels luidt dat binnen het kabinet iedere minister zelf zijn budgettaire problemen moet oplossen. Positief gevolg hiervan is dat er een prikkel ontstaat om budgetten te beheersen omdat overschrijdingen niet kunnen worden afgewenteld op andere departementen. Maar er zijn ook bijwerkingen. Hoe strenger de spelregels, hoe meer er ontwijkingconstructies worden verzonnen. Dat leidt vaak tot extra regels en strenge handhaving. Gevolg van strengere regels en handhaving is dat fixatie en verstarring kan optreden. Met verstarring bedoel ik dat de allocatieve afweging van nut en noodzaak niet meer plaatsvindt tussen begrotingen, maar louter binnen begrotingen. We optimaliseren binnen een beleidsterrein of departement, niet breder. Meevallers bij de IND worden daar besteed, misschien elders binnen Justitie maar niet voor natuurbeleid. Tegenvallers bij Landbouw moeten daar worden opgevangen, ook al gaat dit ten koste van datzelfde natuurbeleid. Per saldo wordt door de spelregel ‘eigen broek te moeten ophouden’ de integrale allocatie doorbroken. Deze afweging waar de laatste belastingeuro het meeste maatschappelijk nut heeft, moet bij voorkeur zo centraal en integraal mogelijk plaatsvinden. Maar dat gebeurt niet als departementen alleen intern, afgeschermd van de buitenwereld eigen prioriteiten stellen als gevolg van begrotingsspelregels.
Vooral nu, bij economische stilstand, is dit een groeiend probleem. Immers, zolang er extra middelen te verdelen zijn, kan er voor gekozen worden deze vooral toe te laten vloeien naar terreinen met het grootste te verwachten extra nut. Maar in tijden van economische laagconjunctuur, bestaat deze mogelijkheid niet. Dan is het ofwel selectief en gericht bezuinigen, hetgeen buitengewoon lastig is, ofwel berusten in een zekere allocatieve stagnatie en ‘ieder voor zich’. Een sterk ministerie van Financiën is dan noodzakelijk om toch gevestigde belangen ter discussie te stellen. Hup Gerrit !
Iedereen zal het wel eens meegemaakt hebben. Gezellig gegeten, gedronken en een afzakkertje na met een groepje vrienden of collega’s. De rekening komt en de grootste eter annex drinkebroer roept; zullen we de rekening maar even delen? Of andersom, de geheelonthouder in het hoekje die snel voorstelt ‘allemaal zelf even te betalen en direct zijn bijdrage neertelt.
Besluiten over de gezamenlijke rekening is lastig. Telt iedereen even zwaar? Dat is bij budgettaire besluitvorming binnen ons kabinet wel het geval. Maar is dat logisch? Het effect van budgettaire voorstellen werkt heel verschillend uit binnen begrotingen. Wanneer er moet worden bezuinigd, is een grote serie instrumenten voorhanden, die heel verschillend uitpakken. Wanneer ervoor wordt gekozen de prijsbijstelling niet uit te keren, worden investeringsdepartementen getroffen omdat prijsstijgingen die moeten worden betaald aan leveranciers niet worden bijgeplust op de oorspronkelijke jaarbegroting. Een besluit alle subsidies 10% te korten raakt andere departementen. Zo zijn er bij veel budgettaire besluitvorming wisselende minderheden en meerderheden.
Een uitweg is om te komen tot een meer gewogen model voor budgettaire besluitvorming. Bij stemmingen zou dan de budgettaire omvang van de besluitvormende partijen een rol spelen. Hoewel theoretisch aantrekkelijk kan dit leiden tot vergaand strategisch gedrag, zoals ook nu vaak al te zien is bij bijvoorbeeld Europese besluitvorming waarin verschillende stemgewichten een rol spelen.
Een vaker gekozen oplossing om begrotingsbesluitvorming soepeler te laten verlopen is om vooraf spelregels af te spreken. Iedereen kent dan a priori de consequenties van bijvoorbeeld tegenvallende economische groei of overschrijdingen van budgetten. Eén zo’n besluitvormingsregels luidt dat binnen het kabinet iedere minister zelf zijn budgettaire problemen moet oplossen. Positief gevolg hiervan is dat er een prikkel ontstaat om budgetten te beheersen omdat overschrijdingen niet kunnen worden afgewenteld op andere departementen. Maar er zijn ook bijwerkingen. Hoe strenger de spelregels, hoe meer er ontwijkingconstructies worden verzonnen. Dat leidt vaak tot extra regels en strenge handhaving. Gevolg van strengere regels en handhaving is dat fixatie en verstarring kan optreden. Met verstarring bedoel ik dat de allocatieve afweging van nut en noodzaak niet meer plaatsvindt tussen begrotingen, maar louter binnen begrotingen. We optimaliseren binnen een beleidsterrein of departement, niet breder. Meevallers bij de IND worden daar besteed, misschien elders binnen Justitie maar niet voor natuurbeleid. Tegenvallers bij Landbouw moeten daar worden opgevangen, ook al gaat dit ten koste van datzelfde natuurbeleid. Per saldo wordt door de spelregel ‘eigen broek te moeten ophouden’ de integrale allocatie doorbroken. Deze afweging waar de laatste belastingeuro het meeste maatschappelijk nut heeft, moet bij voorkeur zo centraal en integraal mogelijk plaatsvinden. Maar dat gebeurt niet als departementen alleen intern, afgeschermd van de buitenwereld eigen prioriteiten stellen als gevolg van begrotingsspelregels.
Vooral nu, bij economische stilstand, is dit een groeiend probleem. Immers, zolang er extra middelen te verdelen zijn, kan er voor gekozen worden deze vooral toe te laten vloeien naar terreinen met het grootste te verwachten extra nut. Maar in tijden van economische laagconjunctuur, bestaat deze mogelijkheid niet. Dan is het ofwel selectief en gericht bezuinigen, hetgeen buitengewoon lastig is, ofwel berusten in een zekere allocatieve stagnatie en ‘ieder voor zich’. Een sterk ministerie van Financiën is dan noodzakelijk om toch gevestigde belangen ter discussie te stellen. Hup Gerrit !
Abonneren op:
Posts (Atom)