Prinsjesdag essay verschenen in Binnenlands Bestuur dd 23 september 2005
Begroten is kiezen en de gemaakte keuzen verantwoorden. Hoewel de begrotingen veel, heel veel tekst bevatten, bieden zij op cruciale momenten te weinig uitleg.
Wie de kersverse departementale begrotingen doorbladert valt een ding direct op: wat staan er weinig cijfers in. Soms is 95 procent van een beleidsartikel platte tekst, aangevuld met een enkele tabel. Hoe weinig tabellen, grafieken, illustraties of toelichtingen op budgettaire verschuivingen bevatten de begrotingen. 'This is not a budget, this is storytelling' verzuchtte een buitenlandse bezoeker die een Nederlandse begroting doorbladerde. 'Where are the numbers'? Inderdaad, interessante cijfermatige toelichtingen zijn schaars. Uitgaven per doelgroep, per instrument, of dwarsdoorsneden en overzichten van beleid dat door meerdere departementen gezamenlijk wordt gevoerd, schitteren door afwezigheid.
Nu is het vormgeven van begrotingen een kunst op zich, want dat ene brok papier dient vele doelen. Het is de basis voor de formele besluitvorming door het parlement. Daarom heeft een begroting de opbouw en het uiterlijk van een wet en vindt de besluitvorming langs de wettelijke procedure plaats. De begroting is ook een beheersinstrument voor departementen, om geld te verdelen over budgetverantwoordelijken, zodat in de loop van het jaar te volgen is of de besteding van middelen binnen de afspraken en plafonds plaatsvindt. En de begroting is dé plek om politieke keuzen te maken; over de omvang van de rijksuitgaven, de verdeling van het geld tussen departementen, tussen doelstellingen en tussen instrumenten. In het verlengde daarvan vormt de begroting ook de basis voor de verantwoording over de gemaakte keuzen, tussen ambtenaar en minister, tussen minister en parlement, tussen politiek en samenleving. 'Budgets are moral documents. They reveal the true priorities of our politicians' verwoordde de Amerikaan Jim Wallis dat eerder. Begroten dwingt tot kiezen en legt keuzen bloot.
De afgelopen jaren is er flink gesleuteld aan de vormgeving. Sinds 2002 zijn begrotingen van departementen per beleidsterrein opgebouwd rond drie kernvragen: 'wat willen we bereiken', 'wat gaan we daarvoor doen' en 'wat mag het kosten' . Men hoopte zo een betere aansluiting tussen de financiële verantwoording en de begroting van een departement te bewerkstelligen, zodat het parlement de ministers kan aanspreken op de gemaakte beloften. Verder moesten beleidsbegrotingen beter inzicht bieden in de samenhang van doelen, instrumenten en budgetten.
Deze VBTB-operatie (Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording) heeft deels haar doel bereikt. De begrotingen zijn leesbaarder en dunner en de financiële verantwoording wordt sinds 2002 al in mei ingediend, vier maanden vroeger dan voorheen. Toch heerst er in Den Haag geen jubelstemming. Het ministerie van Financiën besprak in de eigen evaluatie begin 2005 openhartig de beperkte resultaten. Er staan te veel doelen in begrotingen. Doelen, instrumenten en budget hangen als los zand aan elkaar, enige causaliteit wordt niet plausibel gemaakt. Prestatiemeeting is een bureaucratisch proces geworden met perverse kantjes.
Drie keer debatteerde de parlementaire commissie Rijksuitgaven met minister Zalm over de evaluatie en de daaruit te trekken lessen. De contouren van een aangepaste vormgeving zijn nu zichtbaar.
Hoewel niet meer zo geforceerd als in de vorige opzet moeten begrotingen nog steeds inzicht geven in doelen van beleid, middelen en budget. Ook gebleven is informatie over de budgetflexibiliteit en de voorziene evaluaties. Nieuw is een toelichting op de aard van de ministeriële verantwoordelijkheid voor een beleidsterrein en een opsomming van de beleidsbepalende succesfactoren. Ook nieuw is dat begrotingen minder uitleg hoeven te bevatten maar vaker mogen doorverwijzen. Kernvraag blijft echter of begrotingen een goede toelichting geven op de relatie tussen gevraagde budgetten en beoogde resultaten. Een eerste verkenning stelt niet echt gerust.
Neem het ministerie van LNV. Dit departement verwoordt haar ambities voor het 'agrofoodcomplex en de groene ruimte' in één beleidsartikel 'kennis en innovatie'. Ruim 850 miljoen euro per jaar heeft LNV voor dit doel beschikbaar. Het grootste deel van het geld is voor het waarborgen van het kennisstelsel, in casu bijdragen aan de Wageningse Universiteit (ruim 130 miljoen.), onderzoekseenheid DLO (ruim 30 miljoen.) en groenonderwijs op hbo/mbo/vmbo (ruim 400 miljoen.). Tot zover nietszeggende, feitelijke informatie. Nu streeft LNV er naar dat honderd procent van de scholen een positieve beoordeling krijgt van de Onderwijsinspectie. Mbo en vmbo blijken dit doel echter bij lange na niet te halen. In 2004 is slechts 58 procent positief beoordeeld en ook voor 2006 blijft het streven 58procent. Nu wordt het politiek relevant. Heeft de minister gebrek aan ambitie voor 2006? Heeft hij wel ambities maar ontbreekt het budget? Juist op dit punt geeft de begroting geen antwoord meer. De lezer snakt naar duidelijkheid. Wanneer wordt het doel wel gehaald? Hoeveel geld zou daarvoor nodig zijn?
Een ander voorbeeld. Het ministerie van Justitie financiert de Nederlandse rechtspleging en rechtsbijstand. Dat vergt jaarlijks ruim 1,1 miljard euro. Zeven tientjes per burger. De Raad voor de Rechtspraak, het doorgeefluik van geld van Justitie aan de gerechten, besteedt daartoe ruim zevenhonderd miljoen euro per jaar. Tussen de door gerechten te leveren 'productie' en het budget bestaat een nauwe relatie. Nu wordt er de komende jaren rekening mee gehouden dat er extra gerechtelijke productiecapaciteit nodig is, een groei van zo'n twintig procent. Toch blijft het meerjarig budget stabiel. Hoe kan dit ? Justitie schept daarover volledig klaarheid. Er is in de begroting alleen voor 2006 rekening gehouden met extra zaken. De jaren erna moet maar opnieuw worden gekeken hoe de groei van rechtszaken te financieren is. Sterker nog, in de toelichting staat dat er voor gekozen is de sterke groei van de afgelopen twee jaar niet helemaal mee te rekenen in de verwachte toekomstige groei, gelet op de scherpe recente stijging. Ook is voor 2006 vast de doelmatigheidsverbetering van twee procent ingeboekt die pas in 2007 zou worden bereikt. Los van de appreciatie hiervoor, deze openhartige weergave van het te verstouwen werk, het ontbreken van budget en de gemaakte arbitraire keuzen maakt een echte politieke afweging mogelijk.. En zo hoort het.
Toch valt nog iets anders op, wat te illustreren is met dezelfde de Justitiebegroting. Om de genoemde uitgaven aan gerechten en rechtsbijstand van 1,1 miljard toe te lichten gebruikt Justitie ruim tien bladzijden.. Maar Justitie heeft vrijwel evenvéél bladzijden nodig om in een eerder artikel toe te lichten dat ze tien miljoen besteed aan wetgevingsarbeid. Ruim tien dichtbeschreven bladzijden met volstrekt onbelangrijke niet-budgettaire informatie leidt ertoe dat hier laten we zeggen een miljoen aan uitgaven per bladzijde wordt toegelicht en bij het hiervoor genoemde beleidsartikel één bladzijde beschikbaar is voor het toelichten van bijna 100 miljoen euro aan uitgaven. Dat deugt niet.
Ook andere begrotingen zijn soms heel kort door de bocht. Economische Zaken licht in krap drie bladzijden toe hoeveel ze besteed aan het CBS, ruim 160 miljoen. De raming voor komend jaar groeit ten opzichte van eerdere ramingen voor 2006 met bijna vijf miljoen. De reden? Die blijft onvermeld. Nieuwe mutaties heet dat, zonder een snipper toelichting. Krimpt het CBS niet snel genoeg ondanks opgelegde taakstellingen? Of zijn er nieuwe taken aan het CBS toevertrouwd en is extra geld vrijgemaakt? Laat het parlement daar dan wel over mee beslissen en licht mutaties ordelijk toe.
Hoewel de restyling van de begroting een hele verbetering is ten opzichte van de wat rituele VBTB-sjablonen, schiet de informatie tekort op een inhoudelijke toelichting van de budgettaire keuzen die zijn gemaakt. Weg mogen de tijdloze verhalen en lange opsommingen die nu en over tien jaar hetzelfde zullen zijn. Begroten is kiezen en de begroting moet gemaakte keuzen toelichten. Waaróm geld is verschoven tussen beleidsterreinen, tussen instrumenten, tussen de jaren. Wat de relatie is tussen meer of minder geld en de gevolgen voor de te leveren prestaties. Op basis daarvan kan het parlement echt begrotingen en mutaties autoriseren of amendementen voorbereiden. Kortom, er blijft werk genoeg aan de winkel.
