Besparen op staven

Column Binnenlands bestuur dd 4 april 2008

De laatste jaren schieten binnen de rijksoverheid SSO’s, shared service organisaties als paddenstoelen uit de grond. Brengen deze wat hiervan gehoopt wordt , een kleinere overheid met een betere dienstverlening?
Overheidsorganisaties kennen uitgebreide staven, leert bijvoorbeeld de kritische Berenschotpublicatie ‘Heeft iemand de overhead gezien’ van januari jl. Grote stafdiensten zorgen voor personeelszaken, financiën, ICT en meer. Ze zijn onmisbaar, doordat ze facturen verwerken, zorgen dat de lonen worden uitbetaald en de pc’s laten werken. Uitvoerende stafdiensten worden echter gaandeweg geïntegreerd. Deze sso-vorming is geïnspireerd door managementgoeroes als Tom Peters, de mogelijkheden van de ICT-revolutie maar in belangrijke mate ook door bezuinigingsnoodzaak. Om dat laatste zijn deze diensten in één organisatie bijeen gebracht en op een plaats geconcentreerd, in plaats van als decentrale bedrijfsbureau ‘om de hoek van de gang’.
Mogelijk is deze eerste generatie sso’s die nu is ontstaan maar een tijdelijke verschijningsvorm. Langs vier sporen kan de SSO zich verder ontwikkelen, het debat is nog gaande welke vorm de juiste is
Een eerste spoor is om de huidige generatie SSO’s te bundelen met andere en zo enkele grote SSO’s te bouwen, die in concurrentie met elkaar voor de departementen werken. Een tweede spoor is om rijksbreed alle eenheden die financiële of juist personele werkzaamheden verrichten bijeen te brengen en zo gespecialiseerde SSO’s op te richten. Bij SSO-managers zelf leeft ook wel een derde idee, om kleiner te willen worden, door minder uitvoerend werk zelf te doen maar wel de opdrachtgevers te blijven helpen om alle diensten bij derden in te kopen. Een deel van deze SSO-werkzaamheden zou immers ook door andere publieke of private partijen kunnen worden gedaan. Outsourcing van diensten, het vierde spoor, is ook een optie.
Is SSO-vorming al een succes? Dat is lastig te zeggen. Het niet blijkt eenvoudig om vast te stellen of het oorspronkelijke doel van SSO-vorming, meer kwaliteit met minder ambtenaren, is gerealiseerd. Wat is daarvoor de reden? Diverse, maar twee springen eruit.
Veel dienstverlenend stafwerk is lastig te gieten in producttermen, waar een prijs en kwaliteitsniveau aan gekoppeld kan worden. Inzicht in de ontwikkeling van de kwaliteit van de dienstverlening in de tijd is dan ook vaak niet mogelijk. Er is ook een tweede, dieperliggend probleem. Departementale opdrachtgevers vinden ‘opdrachtgeven’ eigenlijk heel lastig. ‘Dat werk moet gewoon gebeuren, goed en snel en voordelig’ maar al die gesprekken over ‘servicelevel-agreements’ zijn niet hun favoriete tijdverdrijf. Door gebrek aan tijd en aandacht zijn lijnmanagers hierdoor overgeleverd aan de uitvoerende SSO, die eigenlijk in hoge mate bepalen wat geleverd wordt en tegen welke prijs en kwaliteit.
Zo bezien is het eigenlijk een wonder dat dankzij de eerste generatie SSO’s al flinke taakstellingen op ambtenaren zijn ingevuld. Maar of die bereikt zijn door slimmer ingerichte werkprocessen of een lager dienstverleningsniveau en of die besparing niet ook bereikt kon worden met slimme ICT zonder opschaling van stafdiensten, wie het weet mag het zeggen.
Voorlopig tuft der SSO-trein voort, gedreven door de kabinetstaakstellingen. Langs vier sporen. Waarheen zal snel blijken nu het kabinet besparingen wil gaan realiseren.

Op waarde schatten

Column binnenlands Bestuur dd 20 maart 2008

In de mooie biografie van Anet Bleich over Joop den Uyl is na te lezen hoe het denken van Den Uyl over de rol van de overheid gaandeweg veranderde. Eerst werd de staat gezien als een werktuig in handen van de heersende klasse. Ze beschikte over bevoegdheden en machtsmiddelen die in de ogen van socialisten werden gebruikt ten nadele van de werkende klasse van arbeiders. In de woorden van de Internationale; ‘De staat verdrukt, de wet is logen’.

Geïnspireerd door de befaamde econoom Galbraith ontdekte Den Uyl en de PvdA dat de staat via de productie van goederen en diensten een wezenlijke rol kon spelen in de maatschappelijke herverdeling van kennis, inkomen en macht.. Juist de staat moest de noodzakelijke correctie brengen op de door Galbraith gesignaleerde ‘public squalor amid private opulence’. Drees jr. gaf Den Uyl nadien de bijnaam ‘professor Uylbraith’.
Te weinig oog bestond er aanvankelijk echter voor falend beleid en niet beoogde effecten van overheidsbeleid. Bijvoorbeeld sociale zekerheid arrangementen die niet werkten als vangnet maar als hangmat, misbruik van overheidsbeleid, verstikking van het private initiatief door te hoge belastingtarieven en verstikkende regeldichtheid. De afkeer van de staat werd door socialisten in de 20^e eeuw verruild voor een te innige identificatie en verstrengeling met de staat, leidend tot -althans tijdelijke- doofheid en blindheid voor staatsfalen.
Het is daarom toe te juichen dat tegenwoordig nieuw beleid kritisch wordt getoetst op nut en noodzaak. Het meest ver gaan we daarin bij infrastructuurbeslissingen. Niet alleen verkeerskundig nut en noodzaak van een nieuwe weg of spoorweg wordt verplicht bestudeerd, maar ook welke overige maatschappelijke effecten dat heeft. Klimaat, burgers, bedrijven, flora, fauna, esthetiek; het rijtje variabelen dat onder loupe wordt genomen is groot. Dat is op zich verstandig al blijven er altijd lastige methodische vragen zoals ook professor Wim Derksen laatst in zijn mooie afscheidsbundel 'Ruimte voor debat' verkende. Hoe waardeer je een dure mooie brug tegenover een eenvoudige maar goedkopere. Hoe waardeer je de belevingswaarde van een te bebouwen gebied?. De uiteindelijke besluitvorming blijft daarom aan de politiek, om het onschatbare op waarde te schatten.
Zou een bredere benutting van maatschappelijke kosten-batenanalyses aanbeveling geen verdienen? Op dit moment staat er in de Comptabiliteitswet slechts dat voorstellen van een minister moeten worden onderbouwd met ‘de financiële gevolgen voor het Rijk en, waar mogelijk, de financiële gevolgen voor andere maatschappelijke sectoren’.
Breder kijken dan het Rijk zelf is nuttig, maar de beperking tot de louter financiële gevolgen is een jammerlijke versmalling van afwegingen. Een bredere focus is dringend gewenst.
De wel grondig en breed getoetste infrastructuuruitgaven beslaan minder dan 2% van onze economie. Daar lijkt de studiezin -getuige de metershoge rapportenstapel rond de Betuweroute- wel wat te zijn doorgeslagen. Voor andere beslissingen zoals rond Uruzgan, prachtwijken, kernenergie of onderwijshervorming zou meer oog voor het geheel van maatschappelijke kosten en baten gewenst zijn.
Met de PvdA-er Bos op Financiën, die zich geïnspireerd weet door Den Uyl én de schatkist moet bewaken, zou daartoe toch een aanzet daartoe gegeven moeten kunnen worden.