Essay Binnenlands bestuur dd 23 mei 2008
Op een dag weet je het. Dan wordt je filantropisch adviseur, aldus een recent artikel in de NRC. Adviseur tegen betaling wel te verstaan. Oude maar vooral nieuwe rijken weten blijkbaar niet altijd goed waar ze hun vermogen het best aan kunnen doneren. En hoe dat fiscaal gunstig kan. Omgaan met (te) veel geld blijkt zijn eigen sores op te leveren. Vermogen kan blijkbaar een last zijn. Ook voor bedrijven, die door aandeelhouders op te grote reserves worden aangesproken. Een te grote kas leidt tot begerige blikken en de roep om de uitkering van de kasmiddelen via een eenmalig superdividend. Zoals ook het rijk nu van Schiphol vraagt. Vermogen of budgettaire overschotten kunnen ook een last vormen voor overheden. Want daar ontstaan steeds vaker overschotten, die ‘zo gewonnen’ maar helaas ook weer ‘zo geronnen’ blijken te kunnen worden. Hoe gaan overheden wijs om met een overschot op de begroting of zelfs een aangroeiend vermogen? Een pakhuis bouwen a la Dagobert Duck of meer de Robin Hoodbenadering; doorgeven (of in Robins woorden : teruggeven) aan de armen?
Deze week, op derde woensdag, wordt het bekend. Het rijk boekt officieel een overschot op de begroting 2007. Eigenlijk een zeldzaam en vooral : onverwacht verschijnsel. En dat in het eerste jaar van Wouter Bos als minister van Financiën. Zijn voorganger Zalm had het hem niet voorspeld en zelf geloofde hij er ook niet in, blijkens alle officiële publicaties van zijn hand in 2007. Maar als een duveltje uit een doosje bericht hij nu dat er over 2007 opeens een overschot in de boeken staat. Niet eens handig voor Bos, het overschot blijkt een bijproduct van tijdelijke belastingmeevallers en nog niet bestede uitgavenpotjes die echter later wel worden besteed. Het overschot van 2007 wordt dus het probleem van 2008 en later omdat een deel van de onbestede budgetten worden ‘meegenomen’ en dan wel besteed worden. Veel liever zouden Balkenende en Bos -zoals ook in het regeerakkoord is beoogd- in 2011, zo tegen de verkiezingen zwarte cijfer schrijven en deze mooie begrotingscijfers vertalen in een goede verkiezingsuitslag. Dat wordt door de schijnbare meevaller in 2007 dus lastiger.
Maar stel nu dat een overschot niet als verrassing verschijnt maar gepland is. Mág de overheid naar een structureel budgettair overschot streven en zo mogelijk ook behalen? Het is een relevante vraag. Toen aan het begin van dit decennium in de VS in de jaren van voorspoed politici over elkaar heen buitelden over de vraag hoe ze de overschotten als gevolg van hogere belastingontvangsten zouden besteden, eiste een schrijver van een ingezonden brief in een grote krant het teveel geïncasseerde geld direct terug voor de burgers. ‘It’s not your money, its ours’ was zijn redenering. Een rake. Kan de overheid er naar streven bewust meer ontvangsten uit vooral belastingen binnen te halen dan zij uit verwacht te geven? Is het niet ‘our money’?
Eerst de feiten. Geen wet verhindert de overheid overschotten na te streven. Voor de overheid is wettelijk gezien, ook een fors overschot -zoals bijvoorbeeld Luxemburg en Noorwegen regelmatig kennen- acceptabel. Een negatief EMU-saldo groter dan drie procent wordt wel in EU-verband gesanctioneerd, nu ja tenzij landen als Frankrijk of Duitsland falen is. Dan wordt de soep vaak toch niet zo heet gegeten. ‘Naming en shaming’, niet veel meer. Er is echter geen beleid rond overschotten. Blijkbaar is het idee dat overschotten vanzelf verdwijnen. En zo is het –helaas- ook wel een beetje.
Inhoudelijk kan Nederland het huidig kabinetsstreven naar een structureel overschot van 1-2% eenvoudigweg verdedigen met de nog steeds bestaande staatsschuld van ruim 200 miljard, ongeveer 40% van ons nationaal inkomen. En, veel belangrijker, kan men wijzen op het belang deze schuld snel af te lossen en de jaarlijkse rentelasten van bijna 10 miljard te verlagen, voordat de vergrijzing verder doorzet en zorgkosten en AOW nieuwe records bereiken. Als we dan grotendeels af zijn van rentebetalingen, zijn de later stijgende vergrijzingkosten beter betaalbaar, is al tien jaar het idee achter het begrotingsbeleid van de opeenvolgende kabinetten. ‘We betalen af wat de generatie voor ons aan schulden heeft gemaakt en we besparen nu ook nog om de pensioenen te betalen van diezelfde naoorlogse babyboomers’ is wel eens de vrije vertaling van het gevoerd begrotingsbeleid. De twintigers en dertigers van nu danken u.
Maar, los van de oorzaak, slecht beleid is het niet om nu overschotten te creëren voor latere uitgaven. En best Hollands. Zoals we ook onze pensioenen nu en straks betalen uit opgebouwde kapitalen die pensioenfondsen beheren. Deden anderen landen het ook maar. Alom wordt gevreesd voor potverterende mediterrane landen die nauwelijks houdbare pensioenstelsels kennen. Nog steeds kan men er vroeg met pensioen en worden pensioenen betaald uit de lopende begroting. Dit met alle mogelijke gevolgen voor een verzwakkende euro op termijn, die ook ons gaan raken. Dank zij Sarkozy, Berlusconi en consorten.
Zijn de overschotten die we in Nederland nu kennen op de begroting zoals in 2000 en 2007 onder Zalm en Bos dan het gevolg van bewust beleid ? Ja en nee. Was het eigenlijk maar zo mooi. Economische groei, belastingontvangsten en overheidsuitgaven laten zich domweg slecht voorspellen. Een ramingsfout van een procent of meer voor economische groei en het nationaal inkomen (van zo’n vijfhonderd honderd miljard) overkomt nog regelmatig onze beste rekenmeesters van CPB en Financiën. En ondanks de hoge mate van budgettering blijken ook de departementsuitgaven zelden goed beheersbaar. Deels doordat begrotingsramingen nu eenmaal geen wiskunde zijn, maar een mengeling van mens en machine, getal en gedrag, ambtelijke en politieke rekenkunde. Strategisch ramen is het kloppend hart budgettaire verdeelvraagstukken, maar betekent dat we zaken soms bewust te hoog -of laag- voorstellen.
Maar dat verklaart maar een deel. Nederlandse overheidsuitgaven en ontvangsten zijn door onze open economie gewoon sterk afhankelijk van de wereldhandel. Omdat binnen 12 maanden een prijsfluctuatie kan optreden van 100% op een enkel olievat, zoals de laatste tijd, bewegen onze gasontvangsten -die in de miljarden lopen- mee. En ook 11 september, Katrina of andere ‘Acts of God’ zitten niet in de economische modellen. Met als gevolg soms zwaar tegenvallende –of juist en meevallende- budgettaire saldi.
Daarom is het op zich verstandig dat steeds meer wordt gekeken naar de structurele, voor tijdelijke of conjuncturele en incidentele factoren geschoonde ontvangsten en uitgaven. Maar goed, het eindresultaat is per saldo dat er dus soms begrotingsoverschotten ontstaan, per ongeluk.
Overschotten bij de rijksoverheid zijn dus te verdedigen met het oog op de oude schuld en nieuwe maatschappelijke opgaven. Er wordt gestreefd naar jaarlijkse overschotten maar die kunnen ook zomaar ontstaan, en verdwijnen door macro-economische ontwikkelingen. En door politici zelf.
Toen rond de eeuwwisseling Amerika onder Clinton zwarte cijfers schreef buitelden politici, lobbyisten, wapenfabrikanten, vakbonden en alle andere duizenden met plannen over elkaar heen hoe dit nooit verwachte overschot zou moeten worden besteed. Het gonsde in Washington DC. Geen wonder dat een bescheiden paper van het Congressional Budget Office niet heel erg opviel. De titel: ‘Stop me before I spend again’. De auteur probeerde met alle redelijke denkbare argumenten te voorkomen dat de historische overschotten snel zouden worden verjubeld. Het bleek tegen dovemansoren gezegd. Door gebrek aan een stevig beleidskader hoe overschotten aangewend moesten worden, braken alle budgettaire dammen door. De nieuwe President Bush verlaagde drastisch de belastingen, de massieve uitgavenstijging aan Defensie na ‘911’ deden de rest. Sindsdien schrijft Amerika weer dieprode cijfers. De les, die Zalm kort erna trok voor het Nederlands begrotingsbeleid was identiek, nadat hij in tijden van hoogconjunctuur en gunstige overheidsfinanciën in de ministerraad vrijwel werd uitgekleed door overvragende vakministers, ook van zijn eigen partij. Er is stevig verankerd, liefst wettelijk vastgelegd beleid nodig hoe om te gaan met overschotten, voordat de politiek afgesproken regels budgetdiscipline worden omgebogen en eenmalige overschotten worden ingeruild voor structurele belastingverlagingen of uitgavenstijgingen. Zo bezien lijkt de behandeling van overschotten op de Hollandse ziekte uit de jaren zeventig. De Dutch disease, die eruit bestond dat eenmalige of kortdurende hoge aardgasbaten werden gebruikt ter financiering van langdurige, kostbare sociale zekerheidsarrangementen. Toch zal binnenkort een politicus het foute voorstel doen de aardgasmeevallers in te zetten voor kinderopvang, wacht maar.
Binnen onderdelen van de overheid en eromheen, ontstaat soms als gevolg van opeenvolgende kasoverschotten enige vermogensvorming. De lessen die kunnen worden getrokken uit de wijze van benutting van deze vermogens bij afzonderlijke onderdelen van de overheidsorganisatie, stemmen niet heel hoopvol. Men blijkt vermogen weliswaar graag en steeds méér op te potten, maar duidelijke vermogensnormen ontbreken en overheden hebben soms een pijnlijk ongelukkige hand van beleggen. Vermogensvorming resulteert lang niet altijd in mooie rendementen, lagere tarieven of -belastingen.
Door het toekennen van een zekere mate van zelfstandigheid aan publieke organisaties als zelfstandige bestuursorganen en agentschappen is de laatste 15 jaar ook voor hen de vraag actueel geworden; streeft de organisatie vermogensvorming na en zoja in welke mate? Provincies, gemeenten en volkshuisvestingcorporaties hebben daar al langer ervaring mee. Het is geen onverdeeld succes. Ten eerste omdat de omvang van het vermogen voor controlerende instanties als gemeenteraad en Provinciale Staten niet voldoende transparant is, zoals het COELO uit Groningen regelmatig laat zien. Ten tweede omdat er niet altijd even kundig en handig mee wordt omgegaan. Denk aan de bestuurscrisis in Zuid-Holland als gevolg van de slechte leningen die een provincieambtenaar verstrekte aan een later gefailleerd bedrijf. Ten derde omdat er geen duidelijk beleid is waarom een vermogen wordt gevormd en in welke omvang.
Daarom wordt het nu tijd voor een evenwichtig vermogensbeleid in de publieke sector. Ten eerste zou de maximale vermogensomvang voor organisaties moeten worden gedefinieerd. Het is waanzin dat er publieke instellingen zijn die vermogens hebben gevormd tot een veelvoud van de jaaromzet. Of scholen met een solvabiliteit (eigen vermogen gedeeld door balanstotaal) van meer dan 80%. Of kleine gemeenten die een solvabiliteit kennen van meer dan 75%, waar de grootste gemeenten in de ordegrootte van 15% scoren en het gemiddelde van alle gemeenten in de twintig is. Natuurlijk, kleine gemeenten lopen wat meer risico’s maar tussen kleine gemeenten divergeren de ratio’s ook enorm. Hier wordt publiek geld van burgers en bedrijven onnodig opgehoopt. Definieer de maximale vermogensomvang daarom beter aan de sobere kant. Te sterk gegroeide vermogens duiden op een te ruime financiering, een te sobere taakuitvoering of een te speculatief beleggingsbeleid. Of alledrie. Laat overtallige middelen boven de gestelde vermogensgrens daarom maar beter stapsgewijs terugvloeien naar de burger, wanneer er geen adequaat bestedingsplan is. Verlaag tarieven van te rijke uitvoeringsorganisaties structureel of stort vermogen terug aan het departement. Alle begrip zo bezien voor minister Vogelaar die vermogens van woningbouwcorporaties maatschappelijk productief wilde maken.
Ten tweede moet er een ondubbelzinnig en conservatief beleggingbeleid worden gehanteerd, Bedenk hoe zeer de pensioenfondsen, waar miljarden worden belegd, slechts met de grootste mogelijke moeite duurzaam kunnen voldoen aan de pensioendekkingseisen door steeds maar weer fluctuerende beleggingsopbrengsten. En dat ondanks alle daar verzamelde dure kennis en knappe koppen, Zou dan het schoolbestuur, de financiële man van het ZBO, de afdeling Treasury van de woningbouwcoöperatie vol hobby-beleggers het beter doen? Het lijkt me illusoir (hoewel ik ook wel weet dat de dolfijnen van het Dolfinarium -door gekleurde ballen die bedrijven representeren uit het water te gooien -in menig jaar betere aandelen selecteren dan beursanalisten. Maar toch.) Periodieke berichten over blunderende beleggingsafdelingen bij bedrijven en overheden zijn misschien maar het topje van de ijsberg. Argeloze ambtenaren en bestuurders worden licht opgezadeld met slechte risico’s, die fors kunnen terugslaan op de eigen organisatie.
Ten derde, Veel meer transparantie is nodig. Te meer wanneer er nog geen passende vermogensnormen zijn en er nog steeds een schimmig beleggingsbeleid wordt gevoerd, is meer openheid nodig. Leg maar uit waarom er een overschot moet zijn, hoe de risico-rendementsprofielen er uit zien, hoe ethisch er wordt belegd. Leg maar uit waaraan opgebouwd vermogen in de toekomst moet worden besteed. De Rekenkamers kunnen er hun tanden in zetten. De toegankelijkheid van jaarverantwoordingen van publieke instellingen moet veel kortom beter.
Uiteindelijk is een goed vermogensbeleid mensenwerk. Doortastende bestuurders. Professionalisering van de financiële functie, inzet van treasury-expertise. De politieke wil om transparant te zijn. En anders? Dan gaan andere partijen maar aan de bel trekken. Net als aandeelhouders bedrijven dwingen tot een superdividend, zullen medebelanghebbenden aan de pot willen komen. Zoals de Algemene Onderwijsbond (AOB) pas nog probeerde bij scholen waar het vermogen is gegroeid tot 2,4 miljard euro (waarvan 1,8 miljard op de bank). ‘De AOB denkt aan extra docenten, nieuwe technologie in de klas, schoolboeken, of, als dat nodig is, een extra schoonmaakbeurt. Scholen in Amsterdam kunnen denken aan een parkeervergunning voor hun docenten’. Wanneer niet tijdig wijs budgettair beleid bij overschotten en vermogens wordt vastgesteld, verdampt het vermogen aan ‘leuke dingen voor de mensen’. Met een variant op het Amerikaanse paper; ‘Stop them, before they spoil again’.
