Column Binnenlands Bestuur dd 22 mei 2009
Ons gemilitariseerde bezoek aan Afghanistan kost tot 2010 ruim 2 miljard. We besteden jaarlijks 9 miljard aan regelingen voor kinderen. Alleen door negen miljard te bezuinigen blijft de staatsschuld onder de zestig procent en het EMU-saldo onder de zes procent.
Het is kortom weer cijferseizoen. Enerzijds zijn deze dagen de jaarverantwoordingen 2008 gepubliceerd. Maar zoals Bovens en Schillemans vorige week in dit blad al aankondigden, het is weer een overstelpende hoeveelheid. Alles lezen is onbegonnen werk, tegenstrijdigheden of ongerijmdheden filteren een nog grotere klus. Maar belangrijker wie waagt zich aan het duiden van alle gegevens, wat zegt het ons? Wat moet meer, minder, beter, anders?
De genoemde gegeven over kindregelingen, Afghanistan en bezuinigingnoodzaak komen zelfs niet uit die stapel jaarverslagen van het rijk zelf. Ik ontleen ze uit het jaarlijks verschijnende voortreffelijke ‘Jaarboek Overheidsfinanciën’ van de WimDreesstichting dat gratis online is geplaatst. Filp de Kam cs. hebben weer een aantal mooie en goed onderbouwde verhalen. Maar ze stellen ons ook voor indringende vragen.
De negen miljard aan kindregelingen moeten leiden tot hogere vruchtbaarheidscijfers en een hogere arbeidsmarktparticipatie van vrouwen. Maar ze werken anders uit, omdat de steeds vaker inkomensafhankelijk vormgegeven regelingen ouders ontmoedigt meer te gaan werken. Wat te doen?
We geven meer uit dan we dachten aan onderwijs, ruim 6% van ons nationaal inkomen. Maar steeds besteden per studenten in het wetenschappelijk onderwijs (11 procent daling sinds 2000) en heel veel meer aan kinderen in speciaal onderwijs (41% meer). Wat zegt ons dat?
We willen niet langer ons aardgasgeld verjubelen, zoals sinds 1970 met 201 miljard euro is gebeurd die is ‘besteed’ en niet ‘geïnvesteerd’. Maar hoe dat te doen, een beleggingsfonds zoals Noorwegen? En waar beleg de staat dan in? Of met aardgasgeld de staatsschuld verkleinen en zo ‘ruimte’ maken voor toekomstige uitgaven? Goede vraag.
Deze wezenlijke vragen op het snijvlak van beleid en geld brengen me tot de vraag; hoe kan ons parlement nu gezaghebbende standpunten ontwikkelen en zo in debat met het kabinet tot een antwoord komen?
Via de bestaande commissie voor Financiën, die de vakminister Bos controleert? Of de commissie Rijksuitgaven die allerlei comptabele zaken behandelt? Of de vakcommissies Onderwijs, Defensie en anderen?
Volgens mij zijn er drie wegen om de Kamer beter in stelling te brengen. Ten eerste is een bredere ondersteuning van kamerleden belangrijk, de huidige staf is goed maar erg klein, zeker als men en allerlei lopende werkzaamheden moet blijven verrichten (wetgeving, budgettaire nota’s, zaken als de JSF-besluitvorming en allerlei parlementaire onderzoeken).
Ten tweede moet de Kamer maximaal gebruik maken van haar mogelijkheid adviesorganen onderzoeken voor haar te laten verrichten. Dat mag formeel vaak wel maar gebeurt erg weinig.
Ten derde zou de Kamer een gezaghebbend algemeen begrotingscomité kunnen vormen. Breder dan financiën, minder technisch dan rijksuitgaven en onafhankelijker dan vakcommissies. Ter inspiratie het voorbeeld van het Amerikaans Congres, waar de (ja weer een commissie, maar toch!) algemene begrotingscommissie de gezaghebbende rol vervult die we hier rond verantwoording en allocatie nodig hebben. Anders verzuipt ons parlement in cijfers en techniek.
maandag, mei 18, 2009
zondag, mei 10, 2009
Budgettair hamstergedrag
Column Binnenlands Bestuur dd 29 mei 2009
Op Wikipedia zijn allerlei vrolijke lijstjes te vinden. Bijvoorbeeld de lijst van projecten met de grootste financiële overschrijdingen, vol hotels, tunnels, kanalen, luchthavens, dammen, Olympische stadions en meer. De jongste vermelding is die van de JSF/F35 en die is nog niets eens af. Negen van de tien grote projecten zou volgens deskundigen uiteindelijk leiden tot overschrijdingen. En dat heeft zo zijn gevolgen. Binnenlands Bestuur publiceerde eerder dit jaar lijstjes van wethouders die sneuveleden door een gebrekkige beheersing van grote bouwprojecten.
Maar wat vrijwel altijd ontbreekt zijn lijstjes met onderuitputting. Ik vermoed dat grote projecten, althans in de bouwfase, ook daar aan lijden. En niet alleen grote projecten. En net zoals dat voor overschrijdingen geldt, zijn er ook voor onderschrijdingen tal van verklarende factoren geopperd. Technische, hoe kun je immers tot op de cent een complex project 100% precies voorcalculeren. Psychologische, het nimmer aflatend optimisme van planners. En strategische, voor een echt adequate raming zou misschien nooit groen licht zijn verkregen door de beslissers.
Aaron Wildavsky, een vooraanstaand Amerikaans hoogleraar probeerde duiding te geven aan dit strategisch gedrag, dat volgens hen de belangrijkste veroorzaker is van onvolkomenheden in het begrotingsproces. Een van zijn meesterwerken stamt uit 1964 en is beschouwd als een van de drie belangrijkste bestuurskundige publicaties uit de 20e eeuw. Wildavsky was een veelzijdig man. Ook over bijvoorbeeld rampenbestrijding schreef hij opmerkelijke zaken; bijvoorbeeld dat alle preparatie en oefeningen ten spijt niets zo goed, voordelig en effectief werkt als trial and error, beter dan alle peperdure preventie en preparatie. Maarja, dat is een nogal contra-intuïtief idee van Wildavsky dus we oefenen vlijtig en vrolijk verder. Of het boek van Wildavsky hoe de Bijbelfiguur Mozes als voorbeeld van een politiek leider kan dienen doordat hij tijdens de opstand en uittocht van het volk Israel steeds een passende maar andere leiderschapsstijl koos.
Maar goed, The politics of the budgetary process uit 1964. Het begrotingsproces is een politiek proces. Vol strategisch gedrag. Concurrentie om budgetten, ideeën, posities, rollen. De uitkomsten van budgettaire processen zijn volgens Wildavsky juist niet te verklaren door een gebrek aan planningdeskundigheid of een gebrek aan technische-, financiële- of beleidsanalisten. Onderuitputting laat zie dat strategische gedrag dominant is. Dat zoals een hamster zijn slaaphol vult voor de winter, ambtenaren liefst het jaar door budgetten binnenslepen voor de koude winter – ook als die nooit komt. Of budget aanvragen voordat of zelfs zonder dat er een gedegen bestedingsplan is. Dat optimisme over de uitvoerbaarheid van plannen altijd prevaleert boven realisme.
Is dat strategisch gedrag laakbaar? Ik denk het niet. Iedereen doet in gelijke mate mee. En beslisser zouden misschien niet eens anders willen. Wie wil nu geld investeren in een project dat moeizaam, langzaam of zonder zeker succes kan blijken te zijn? Beslissers willen verleid worden bij het toewijzen van budgetten. Vooruitgangsgeloof, optimisme en activisme regeert, ook in dit land van Calvinisten.
Laten we Wildavsky maar eren met een van zijn mooiste uitspraken, op de vraag wat beleidsanalyse eigenlijk is. Wildavsky noemde het ‘speaking truth to power. Fraai.
Op Wikipedia zijn allerlei vrolijke lijstjes te vinden. Bijvoorbeeld de lijst van projecten met de grootste financiële overschrijdingen, vol hotels, tunnels, kanalen, luchthavens, dammen, Olympische stadions en meer. De jongste vermelding is die van de JSF/F35 en die is nog niets eens af. Negen van de tien grote projecten zou volgens deskundigen uiteindelijk leiden tot overschrijdingen. En dat heeft zo zijn gevolgen. Binnenlands Bestuur publiceerde eerder dit jaar lijstjes van wethouders die sneuveleden door een gebrekkige beheersing van grote bouwprojecten.
Maar wat vrijwel altijd ontbreekt zijn lijstjes met onderuitputting. Ik vermoed dat grote projecten, althans in de bouwfase, ook daar aan lijden. En niet alleen grote projecten. En net zoals dat voor overschrijdingen geldt, zijn er ook voor onderschrijdingen tal van verklarende factoren geopperd. Technische, hoe kun je immers tot op de cent een complex project 100% precies voorcalculeren. Psychologische, het nimmer aflatend optimisme van planners. En strategische, voor een echt adequate raming zou misschien nooit groen licht zijn verkregen door de beslissers.
Aaron Wildavsky, een vooraanstaand Amerikaans hoogleraar probeerde duiding te geven aan dit strategisch gedrag, dat volgens hen de belangrijkste veroorzaker is van onvolkomenheden in het begrotingsproces. Een van zijn meesterwerken stamt uit 1964 en is beschouwd als een van de drie belangrijkste bestuurskundige publicaties uit de 20e eeuw. Wildavsky was een veelzijdig man. Ook over bijvoorbeeld rampenbestrijding schreef hij opmerkelijke zaken; bijvoorbeeld dat alle preparatie en oefeningen ten spijt niets zo goed, voordelig en effectief werkt als trial and error, beter dan alle peperdure preventie en preparatie. Maarja, dat is een nogal contra-intuïtief idee van Wildavsky dus we oefenen vlijtig en vrolijk verder. Of het boek van Wildavsky hoe de Bijbelfiguur Mozes als voorbeeld van een politiek leider kan dienen doordat hij tijdens de opstand en uittocht van het volk Israel steeds een passende maar andere leiderschapsstijl koos.
Maar goed, The politics of the budgetary process uit 1964. Het begrotingsproces is een politiek proces. Vol strategisch gedrag. Concurrentie om budgetten, ideeën, posities, rollen. De uitkomsten van budgettaire processen zijn volgens Wildavsky juist niet te verklaren door een gebrek aan planningdeskundigheid of een gebrek aan technische-, financiële- of beleidsanalisten. Onderuitputting laat zie dat strategische gedrag dominant is. Dat zoals een hamster zijn slaaphol vult voor de winter, ambtenaren liefst het jaar door budgetten binnenslepen voor de koude winter – ook als die nooit komt. Of budget aanvragen voordat of zelfs zonder dat er een gedegen bestedingsplan is. Dat optimisme over de uitvoerbaarheid van plannen altijd prevaleert boven realisme.
Is dat strategisch gedrag laakbaar? Ik denk het niet. Iedereen doet in gelijke mate mee. En beslisser zouden misschien niet eens anders willen. Wie wil nu geld investeren in een project dat moeizaam, langzaam of zonder zeker succes kan blijken te zijn? Beslissers willen verleid worden bij het toewijzen van budgetten. Vooruitgangsgeloof, optimisme en activisme regeert, ook in dit land van Calvinisten.
Laten we Wildavsky maar eren met een van zijn mooiste uitspraken, op de vraag wat beleidsanalyse eigenlijk is. Wildavsky noemde het ‘speaking truth to power. Fraai.
vrijdag, mei 01, 2009
Een waardeloos onderzoek
Column in Binnenlands Bestuur dd 8 mei 2009
Een maand geleden bracht de Rekenkamer naar buiten dat het vaak mis gaat met de bezoldiging van in het buitenland werkende ambtenaren. In een rapport van 43 bladzijden werd weinig heel gelaten van het papierwerk en de regeltoepassing in deze. Het rapport, opgesteld op verzoek van de Tweede Kamer, heeft natuurlijk alles te maken met de majestueuze huursubsidie die voormalig minister Herfkens genoot, tegen de regels van Verenigde Naties in.
Ministeries blijken veel vaker de registratie van gedetacheerden en aan hen verstrekte vergoedingen niet op orde te hebben. Vergoedingen worden verstrekt zonder overleg met de internationale organisatie, wat doorgaans niet is toegestaan. De regelgeving voor pensioenen wordt slecht nageleefd, pensioenpremies worden na afloop van de detachering vaak niet terugbetaald, wat wel de bedoeling is. Ruim 40% van de gedetacheerden blijkt voor bijna € 2,5 miljoen ten onrechte pensioenbijdragen te hebben genoten. Pijnlijk is dat dit rapport alleen nog maar over de 184 gedetacheerden gaat die sinds 2002 zónder bezoldiging zijn geplaatst, over de wel bezoldigden volgt later dit jaar een rapport.
Natuurlijk heeft het kabinet direct toegezegd dat voortaan de procedure wél gevolgd gaat worden en dat vergoedingen pas worden verstrekt na goedkeuring van de internationale organisatie. Zelfs bestaat het voornemen om ten onrechte genoten pensioenpremies te gaan terugvorderen. En toch. Waarom is dit onderzoek waardeloos?
Niet in de betekenis dat het niet goed is uitgevoerd of omdat de Rekenkamer een verkeerd thema kiest. Waardeloos is dat zo’n onderzoek ten ene male nódig is. Waardeloos is dat ministeries er blijkbaar nier in slagen de administratieve organisatie en de interne controle van zo’n futiel iets als detacheringen piekfijn te regelen.
Ik zeg dit met enige schroom. Want vaker en eerder heb ik van harte verdedigd dat we in Nederland af moeten van de controlitis. Omdat we onnodig regel op regel, controle op controle stapelen. En dat dit allemaal best eens een beetje minder mag. Juist daarom is het pijnlijk dat een hoogwaardig team van rekenkameronderzoekers kostbare tijd en moeite besteed moet besteden aan zo’n ieniemienie onderwerp als de vergoeding van gedetacheerd personeel.
Wie heeft hier nu gefaald? De personeelsafdelingen? De interne controleurs? De accountants? Of is hier geen sprake van snurken maar is willens en wetens ervoor gekozen regelingen royaler te gebruiken dan naar de letter van de wet? Is het niet juist ook in het belang geweest van de uitgezonden ambtenaren dat ze een bovenwettelijke of ongeoorloofde vergoeding kregen? Want de teneur van het rapport is dat men er bijna altijd béter uitsprong dan de regel mogelijk maakte.
Als dat zo is, is de sleutel tot de oplossing misschien ook daar te zoeken. Ambtenaren die zich er niet ook zelf dubbel en dwars van vergewissen dat de toegepaste regels adequaat zijn, zouden daarvoor zelf moeten opdraaien. Zoals de fiscus een boete uitdeelt bij onjuiste aangifte of zoals Herfkens gratis publiciteit kreeg, zou openbaarheid bij moedwillige overtredingen hier ook louterend kunnen werken. Dan zijn er geen batterijen controleurs nodig of peperdure onderzoeken van de Rekenkamer. Noblesse oblige.
Een maand geleden bracht de Rekenkamer naar buiten dat het vaak mis gaat met de bezoldiging van in het buitenland werkende ambtenaren. In een rapport van 43 bladzijden werd weinig heel gelaten van het papierwerk en de regeltoepassing in deze. Het rapport, opgesteld op verzoek van de Tweede Kamer, heeft natuurlijk alles te maken met de majestueuze huursubsidie die voormalig minister Herfkens genoot, tegen de regels van Verenigde Naties in.
Ministeries blijken veel vaker de registratie van gedetacheerden en aan hen verstrekte vergoedingen niet op orde te hebben. Vergoedingen worden verstrekt zonder overleg met de internationale organisatie, wat doorgaans niet is toegestaan. De regelgeving voor pensioenen wordt slecht nageleefd, pensioenpremies worden na afloop van de detachering vaak niet terugbetaald, wat wel de bedoeling is. Ruim 40% van de gedetacheerden blijkt voor bijna € 2,5 miljoen ten onrechte pensioenbijdragen te hebben genoten. Pijnlijk is dat dit rapport alleen nog maar over de 184 gedetacheerden gaat die sinds 2002 zónder bezoldiging zijn geplaatst, over de wel bezoldigden volgt later dit jaar een rapport.
Natuurlijk heeft het kabinet direct toegezegd dat voortaan de procedure wél gevolgd gaat worden en dat vergoedingen pas worden verstrekt na goedkeuring van de internationale organisatie. Zelfs bestaat het voornemen om ten onrechte genoten pensioenpremies te gaan terugvorderen. En toch. Waarom is dit onderzoek waardeloos?
Niet in de betekenis dat het niet goed is uitgevoerd of omdat de Rekenkamer een verkeerd thema kiest. Waardeloos is dat zo’n onderzoek ten ene male nódig is. Waardeloos is dat ministeries er blijkbaar nier in slagen de administratieve organisatie en de interne controle van zo’n futiel iets als detacheringen piekfijn te regelen.
Ik zeg dit met enige schroom. Want vaker en eerder heb ik van harte verdedigd dat we in Nederland af moeten van de controlitis. Omdat we onnodig regel op regel, controle op controle stapelen. En dat dit allemaal best eens een beetje minder mag. Juist daarom is het pijnlijk dat een hoogwaardig team van rekenkameronderzoekers kostbare tijd en moeite besteed moet besteden aan zo’n ieniemienie onderwerp als de vergoeding van gedetacheerd personeel.
Wie heeft hier nu gefaald? De personeelsafdelingen? De interne controleurs? De accountants? Of is hier geen sprake van snurken maar is willens en wetens ervoor gekozen regelingen royaler te gebruiken dan naar de letter van de wet? Is het niet juist ook in het belang geweest van de uitgezonden ambtenaren dat ze een bovenwettelijke of ongeoorloofde vergoeding kregen? Want de teneur van het rapport is dat men er bijna altijd béter uitsprong dan de regel mogelijk maakte.
Als dat zo is, is de sleutel tot de oplossing misschien ook daar te zoeken. Ambtenaren die zich er niet ook zelf dubbel en dwars van vergewissen dat de toegepaste regels adequaat zijn, zouden daarvoor zelf moeten opdraaien. Zoals de fiscus een boete uitdeelt bij onjuiste aangifte of zoals Herfkens gratis publiciteit kreeg, zou openbaarheid bij moedwillige overtredingen hier ook louterend kunnen werken. Dan zijn er geen batterijen controleurs nodig of peperdure onderzoeken van de Rekenkamer. Noblesse oblige.
Abonneren op:
Posts (Atom)